「지방자치법」
「지방자치법시행령」
「행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙」

군지역의 시 승격, 면지역의 읍 승격은 지방자치단체 행정내부는 물론, 지역개발을 포함 주민의 생활에 다양한 영향을 미친다는 점에서 신중한 접근이 필요하며, 이 때문에 대상지역의 역량과 지속적 발전가능성을 고려한 엄격한 기준 마련이 요구되었다.

시와 읍의 설치기준은 종래 인구만을 기준으로 하여 각각 5만 이상과 2만 이상으로 규정되어 있었으나, 1998년 5월 「지방자치법시행령」 개정(시행 1988.5.7. 대통령령 제12444호)으로 도시화와 관련된 기준이 부가되었고, 이후 추가적인 개정과정을 통하여 설치기준에 대한 보완이 이루어져 왔다.

「지방자치법」에서는 먼저 일반적인 시의 설치기준에 대하여 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상이 되어야 한다고 규정하고 있으며, (1) 해당 지역의 시가지를 구성하는 지역 안에 거주하는 인구의 비율이 전체 인구의 60퍼센트 이상일 것, (2) 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 전체 가구의 60퍼센트 이상일 것, (3) 1인당 지방세 납세액, 인구밀도 및 인구증가 경향이 행정안전부령으로 정하는 기준 이상일 것을 요건으로 하고 있다(1인당 지방세 납세액이 인구 10만 이하인 시의 평균 이상일 것, 인구밀도가 인구 10만 이하인 시 : 도농 복합형태의 시는 제외>의 평균인구밀도보다 높을 것, 인구증가경향은 시가지를 구성하는 지역 안의 거주인구와 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구가 최근 5년간 증가하는 경향을 보일 것).
  한편 ‘시와 군을 통합한 지역’, ‘인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군’, ‘인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군(이 경우 군의 인구가 15만 이상으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 함)’, ‘국가의 정책으로 인하여 도시가 형성되고, 도의 출장소가 설치된 지역으로서 그 지역의 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농복합형태의 시의 일부인 지역’ 중 하나에 해당하는 지역은 도농복합형태의 시로 할 수 있다. 특히 ‘인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군’, ‘인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군’의 경우 도농복합형태의 시가 되려면 (1) 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 군 전체 가구의 45퍼센트 이상일 것, (2) 해당 군의 재정자립도가 전국 군 재정자립도의 평균치 이상일 것[{(지방세＋세외수입－지방채)÷일반회계예산}×100]을 요건으로 하고 있다.
  다음 읍은 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 2만 이상이 되어야 하며, 구체적으로 (1) 해당 지역의 시가지를 구성하는 지역 안에 거주하는 인구의 비율이 전체 인구의 40퍼센트 이상일 것, (2) 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 전체 가구의 40퍼센트 이상일 것을 요건으로 하고 있다. 그러나 앞서의 기준에도 불구하고 ‘군사무소 소재지의 면’, ‘읍이 없는 도농 복합형태의 시에서 그 면 중 1개 면’ 중 어느 하나에 해당하면 인구 2만 미만인 경우에도 읍으로 할 수 있다.

「지방자치법」
「지방자치법시행령」
「행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙」

권오철(한국지방행정연구원 선임연구위원)

2017. 12. 26