「특정연구기관육성법」

연구과제중심운영제도(PBS)가 도입되기 바로 전해인 1995년 당시 정부출연연구기관은 정부연구개발 투자액의 41.3%를 사용하고 있었으나 낮은 성과와 운영의 비효율성에 대해 많은 비판을 받고 있었다. 비효율성의 가장 중요한 원인으로 정부가 제공하는 출연금 등 정부연구개발예산의 공급방식이었으며, 이를 개선하기 위해 사업수행활동과 예산의 흐름을 연계시키기 위해 연구과제중심운영제도(PBS)가 도입되었다.

가. PBS 제도 도입 이전의 정부연구개발 예산제도
PBS 도입 이전에 정부가 정부출연연구기관에 지급하는 예산은 매년 기획예산처로부터 직접 출연금 형태로 지급되는 운영예산과 정부출연연구기관이 정부의 각 부처들이 수행하는 연구개발에 참여하여 받는 연구예산으로 구성되었다. 운영예산은 연구기관에서 1년간 소요될 것으로 예상하는 지출예상액에서 자체수입으로 충당할 것으로 예상되는 부분을 제외한 예상부족분을 정부가 출연금으로 보전해주는 방식이었다. 즉 연구활동의 성과에 따라 출연금이 결정되는 것이 아니라 정부가 인정한 인력규모인 T/O기준이 출연금 규모를 결정했고, 이에 따라 정부가 출연연구기관에 무상으로 인건비와 운영비를 제공해 주는 셈이 되었다. 또한 정부가 제공하는 연구사업비 예산은 연구에 참여하는 정직원 인건비와 기관 운영에 소요되는 간접비를 제외한 연구직접비만을 지급했는데, 이는 정부가 출연금을 통해 인건비와 운영비를 지원하고 있다는 판단에서였다. 이러한 예산공급방식으로 인해 사업수행에 따른 활동과 비용이 연계되지 않아 사업수행에 따라 발생하는 총비용을 보상받지 못하는 결과가 되고 한편으로 연구개발사업을 수행하지 않아도 예산을 사용할 수 있는 구조적인 예산관리의 비합리성이 유발되었다.

나. PBS 제도의 개념
PBS 제도란 연구사업 기획, 예산배분, 수주 및 관리 등 연구관리체계의 전반적인 프로세스에서 프로젝트(연구 또는 사업과제) 단위를 중심으로 경쟁체제 의해 운영·관리하는 제도이다. 연구책임자는 스스로 자신의 연구과제를 섭외하거나 연구과제 수주경쟁에 참여하여 연구과제를 확보해야 하며, 연구기관은 경상운영비를 연구과제와 연계하여 확보해야 하기 때문에 연구사업 수주경쟁에 나서야 한다. 결과적으로 PBS 제도에서는 연구원들간에 연구과제 수주를 위한 경쟁을 피할 수 없고, 연구기관은 기관운영에 필요한 운영비 확보를 위해 연구원들로 하여금 보다 많은 연구사업 수주를 촉구하게 된다.

다. PBS 제도 도입의 효과
① 기관운영의 자율성 및 효율성 제고: 사업별로 인건비를 지급받게 됨으로써 연구기관에서는 인력관리를 일원화하여 관리할 수 있게 되었고 인력규모 관리에 대한 자율의 폭이 확대되어 인력관리의 효율성을 높이게 된다.

② 연구수행의 자율성 확보: 참여연구원의 선정, 교체 등과 같은 연구인력의 활용에 대한 권한이 연구책임자에게 부여되고 연구사업에 소요되는 직접경비는 편성된 총액규모 내에서 연구책임자가 연구사업의 진행정도와 비용의 소요를 예측하여 자유롭게 변경하여 집행할 수 있게 함에 따라 연구자들의 연구수행의 자율성이 높아진다.

③ 연구개발 사업 관리의 투명성 개선: 연구과제는 공개경쟁을 통해 선정되고, 인건비를 사업과제에 연계하여 지급함으로써 인건비 사용의 투명성이 높아지고 프로젝트별 원가계산의 정확성을 높이는 데도 효과가 있기 때문에 연구사업계획이 수립 및 선정, 집행단계에 이르기까지 투명한 관리가 이루어질 수 있는 체계가 만들어진다.

라. PBS 제도의 문제와 개선방향
PBS 제도의 도입으로 경쟁적 연구사업 수주가 활발해지면서 연구기관 전체의 사업수행고가 크게 증가했다. 그러나 연구기관이 경직성 예산인 인건비를 변동성이 강한 경쟁예산에 의존하는 비율이 높아감에 따라 기관 운영예산 확보에 불안감을 높여주었고 이는 장기적 안정성에 부정적인 요소로 부각되었다. 연구자 개인차원에서 다수의 연구과제를 수행하게 되어 연구역량이 분산되는 문제를 야기했다. 또한 실제적인 운영과정에서 인건비 및 간접비 산정과 관리의 합리성 부족, 연구책임자의 연구비 집행 권한 부족, 잔여예산의 정산문제, 정부연구개발사업비에 대한 회계원칙 부재 등의 문제가 제기되었다. 따라서 PBS 제도 자체는 유지하면서 양적 성장을 위한 과당 경쟁의 부작용을 제거하는 개선책이 마련되어야 할 것이다.

과학기술처/과학기술부,《과학기술연감》, 각 연도

과학기술처·과학기술정책관리연구소,《과학기술처 출연연구기관 백서》, 1998

김계수·이민형,《정부출연연구기관의 연구과제중심 운영체제(PBS) 개선방안 연구》과학기술정책연구원, 2005

문만용(서울대학교 강사, 과학사)

2007. 12. 01

2014. 02. 20