「지방자치에 관한 임시조치법」

1961년〈군사혁명위원회〉는포고 제4호를 발표하여 동년 5월 16일 오후 8시를 기점으로 전국의 지방의회를 해산시켰다.동월 5월 22일 포고 제8호로 지금까지 지방의회를 거쳐 시행하던 의결사항을읍·면에서는 군수, 시는 도지사, 서울특별시와 도는 내무부장관의 승인을 얻어 집행하도록 하였다. 동년 6월 6일에는「국가재건최고회의령」 제42호로 도지사·서울특별시장 및 인구 15만 이상의 시의 장은〈국가재건최고회〉의의 승인을 얻어내각이 임명하고, 기타 지방자치단체장은 도지사가 임명하도록 하였다.
혁명정부는 동년 9월 1일자로 「지방자치에 관한 임시조치법」(이하 임시조치법)을 법률 제707호로 공포하고 10월 1일부터 시행에 들어갔다.「임시조치법」의 시행으로 종래 자치단체의 종류를 도와 서울특별시·시·읍·면으로 하던 것을 도와 서울특별시·시·군으로 함으로써기존의 읍·면 자치제를 폐지하고 군을 기초적 자치단체로 하는 군자치제가 단행되었다. 이에 따라 읍·면장은 군수가, 동· 리장은 시, 읍·면장이나 구청장이 각각 임명하도록 규정하였다.또한 동법률에 의하여 지방방의회가 해산되면서 조례의 제정과 예산의 승인을 비롯한 지방의회의 권한은 해당 감독관청에서 대행하였다.

1961년 5월 군사정변에 성공한〈군사혁명위원회〉는 같은 날포고령 제4호를통하여 전국의 지방의회를 해산시켰다. 동년 5월 22일〈국가재건최고회의〉는 포고 제8호를 통하여 지방의회의 동의를 요하는 사항은 읍·면에 있어서는군수, 시에 있어서는 도지사·서울특별시와 도에 있어서는 내무부장관의 승인을 얻어 시행하도록 하였다.
그러나 이「임시조치법」은「지방자치법」이 개정되어 공포되면 폐지되는임시적인 법률로 제정된 것이었다. 그러나 1962년 12월 17일에 국민투표로 확정된 「신헌법」이 「지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률」로서정한다고 규정하고도 실제로는 그 법률제정이 유보됨에 따라 1986년말 현재까지 6차에 걸친 개정이 있었던 것이다.

1961년 5월 16일 군사정변은 한국 지방자치사의 방향을 바꾸었다.〈군사혁명위원회〉는 포고 제4를 발표하여 전국의 지방의회를 일제히 해산시켰다. 이는 지난 1952년 4월 최초로 지방의회가 구성된 지 만 9년 1개월만의 만의 일이다. 지방의회의 의결사항은 정부의 승인을 얻어 집행하도록 하였다.혁명정부는 1961년 9월 「임시조치법」을 법률 제707호로 공포하고, 동법의 시행으로 자치단체의 종류를 도와 서울특별시· 시· 군으로 하여 기존의 읍·면 자치제를 폐지하였다. 지방자치단체는 국가의 일선기관으로바뀌면서 지방자치가 전면 중단되고, 지방행정으로 전환되었다.
「임시조치법」은 1961년 제정된 이후 1987년까지 모두 6회에 걸쳐 개정되었다.

1.「임시조치법」 개정 과정
가. 제1차 개정, 1962년 3월 21일 법률 제1037호
읍과 면에 읍장과 면장을 두고 읍·면장은군수의 지휘감독을 받아 소관된 국가사무와 군의 사무를 관리하고 소속직원을 감독하게 하였다. 임용자격기준은 시장은 2급·3급, 군수는 3급인 일반직공무원으로 보하게 하였다.
나. 제2차 개정, 1963년 12월 14일
시장과 군수는 일반직 2·3급 공무원으로 보하되, 단 인구 15만명 이상의 시장은 특별직국가공무원으로 한다고 개정하였다.
다. 제3차 개정, 1963년 12월 14일
도에 부지사를 두도록 하였으며, 부산시장과 도지사는 내무부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하되 별정직으로 한다고 하였으며,시장과 군수는 도지사의 추천으로 내무부장관의 제청에 의하여 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하되 2·3급 일반직공무원으로 보한다. 도의 부지사는 일반직 2급으로 보하도록 하였다.
라. 제4차 개정, 1973년 3월 12일
부산시를 도 및 서울특별시와 동격의 자치단체로 격상시키고, 2급인 일반직국가공무원으로 부시장을 두도록 한다. 지방자치단체의 설치와 행정협의회 구성을 신설한다.
마. 제5차 개정, 1975년 12월 31일
면의 읍 승격은 인구 2만 이상이어야 했으나 군청 소재지의 면은 인구가 2만 미안인 경우에도 읍으로 승격시킬 수있게 하였다.
바. 제6차 개정, 1981년 4월 4일
공업개발지역의 도시개발촉진을 위한 도시개발출장소의 설치 및 지역실정에 맞는 책임행정의 구현을 위한 방안을 골자로 한다. 상급자치단체를 도와 서울특별시 및 직할시로 변경하였다.

2. 헌법에 명시된 지방자치관계 조항
1962년 12월 공포된 제3공화국 「헌법」은 제109조에서 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관하 규정을 제정할 수 있다. 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다고 ’하고, 제110조에서는 ‘지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직, 권한, 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 및 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다고 ’하였으나 법률제정은 미루어 졌다. 1972년 「유신헌법」에는 부칙 제10조에서 ‘이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다 ’고 명문화하여 지방자치 논의를 금기시하였다.
그러나 제4공화국의 붕괴로 제5공화국은 1980년 「신헌법」 제118조와 제119조에서 지방자치에 관한 규정을 재확인하였다. 특히 부칙 제10조 ‘이 헌법에 의한 지방의회는 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되 그 구성시기는 법률로 정한다고 ’하여 지방자치 실현에 대한 가능성을 열어 주었다.

내무부,《지방행정사》 한국지방행정연구원, 1987

이종수(중앙대학교 행정대학원 연구교수)

2006. 12. 01

2014. 02. 20