「지방교부세법」
「지방양여금법」
「보조금의예산및관리에관한법률」
「지방재정법」 (제20조, 제24조의 2)
「지방자치법」(제160조)
「지방자치법시행령」(제28조의 3, 제57조)
「지방세법 시행령」(제 41조)

지방재정조정제도의 의의
지방자치단체는 중앙정부에 비해 재원 확보 능력이 취약하고, 독자적 재정 규모가 영세하며, 개별 지방자치단체간에 경제력·재정력의 불균형이 존재한다. 중앙정부는 개별 지방자치단체의 재원을 일정 범위 내에서 보장해 주면서 지방자치단체간 재정력의 불균형을 시정하고 공공 서비스의 양과 질을 일정 수준 유지시켜야 할 책무가 있다. 이와 같이 중앙정부가 지방자치단체에 재원을 공여해 주고 지방자치단체 상호간 재정력의 불균형을 조정해 줌으로써 지방자치단체의 바람직한 역할 수행을 뒷받침하기 위한 제도적 장치가 지방재정조정 제도이다.

결국 지방재정조정제도의 목적은 국가 전체의 재정운영의 효율과 형평성을 제고하는데 있다. 이러한 목적 실현은 재정조정제도가 갖는 기능이 무엇인가에 따라 차이가 날 수 있다. Fisher는 공공재 공급에 관한 지방자치단체들의 의사결정에서 야기되는 외부효과의 시정기능, 지역간 재원의 재배분 기능, 조세행정능력이 우수한 중앙정부가 지방자치단체를 대신하여 세금을 징수,배분하는 기능, 그리고 지방자치단체에 의한 거시경제 안정화 기능을 제시하고 있다.

또한 King은 지방자치단체가 제공하는 서비스에서 창출되는 외부효과를 감안하여 유도하는 기능, 중앙정부가 선호하는 사업을 장려하는 기능, 중앙과 지방자치단체간 재정력 격차를 완화하는 기능, 그리고 지방자치단체 상호간 재정력 격차를 완화하는 기능을 제시하고 있다.

1. 지방재정조정제도의 주요내용
가. 지방재정조정제도의 유형
지방재정조정제도는 현행법과 제도상 두 가지 유형으로 나누어진다. 하나는 국가(중앙정부)가 지방자치단체에 재원을 이전·지원하는 ‘중앙정부의 지방재정조정제도’이며, 또 다른 하나는 광역자치단체인 시·도가 기초자치단체인 시·군·구에 재원을 이전·지원하는 ‘광역자치단체의 지방재정조정제도’이다.
지방교부세, 지방양여금, 국고보조금은 전자에 속하며 시·도비보조금, 재정보전금, 조정교부금은 후자에 속한다.
이와 같은 두 가지 유형의 넓은 의미의 지방재정조정제도 간에는 그 기능과 제도설정의 목적에는 차이가 없으나 지방재정조정의 주체와 재원에는 차이가 있다. 중앙정부의 지방재정조정제도는 국가(중앙정부)가 국가재원의 일부를 원칙적으로 모든 지방자치단체를 대상으로 하여 지원하는 것이며, 광역자치단체의 지방재정조정제도는 시·도가 시·도재원의 일부를 관할 구역 내의 시·군·구에 지원하는 것이다.

나. 지방재정조정제도의 용도
중앙정부의 지방재정조정제도인 지방교부세는 용도의 지정 없이 자치단체 일반재원으로 교부되며, 지방양여금은 도로정비사업, 수질오염방지사업, 농어촌지역개발사업, 청소년 육성사업, 지역개발사업 등 포괄적인 용도에 사용된다. 또한 국고보조금은 특정한 지원대상사업의 지방비 부담의무 및 재정수요 충당 등 국가 필요에 따라서 그 용도가 지정된다.
광역자치단체의 재정조정제도인 시도비보조금은 특정한 지원대상사업 및 재정수요 충당에 사용되며, 조정교부금은 용도가 지정되지 않는 일반재원과 용도가 지정된 특별재원으로 활용된다. 재정보전금은 일반재정보전금과 시책추진보전금으로 나뉘는데, 전자는 일반재원으로 사용되고, 후자는 시장·군수가 요청하는 사업 또는 시도지사가 필요하다고 인정하는 사업의 재원으로 활용된다.

2. 지방재정조정제도의 변화
과거 재정조정제도 수단들을 중심으로 재정조정효과를 분석한 결과를 보면, 지방교부세의 재정조정효과는 미약하거나 전국적 차원의 재정조정이기 때문에 지역별로 그 효과가 다르게 나타나며, 지금은 폐지된 지방양여금의 재정조정효과는 일부 나타난 것으로 분석되고, 국고보조금의 재정조정효과는 오히려 부정적인 것으로 나타나고 있는 것이 일반적인 견해이다. 다시 말해서 중앙정부의 지방재정조정제도는 그 효과가 미흡하다는 것이다.
따라서 중앙정부 차원에서 전 자치단체의 재정력 불균형을 완화하기 위해서 보다 많은 재원을 필요로 한다고 할 수 있다. 그런데 이러한 조치는 중앙정부의 재정경직성을 가져오기 때문에 광역자치단체의 재정조정 기능을 강화하는 것이 오히려 중요한 향후의 과제가 될 것이다.
결국 도의 시군에 대한 수평적 재정조정기능을 강화하기 위해서는 첫째, 재정조정을 할 경우 정형화된 공식에 의해 배분 비중을 상향조정하여 일반재원적 성격을 갖도록 하는 것이 필요하다. 둘째, 재정보전금 배분공식을 최대한 간단하게 하여 배분의 간결성과 투명성을 확보하고 취약한 재정력을 갖는 자치단체에게 보다 많은 재원보전이 이루어지도록한다. 셋째, 임의적 지원이 되는 규모를 축소하고 재정특례 인정을 폐지하거나 축소하는 방향에서 접근되어야 한다. 넷째, 도별 재정력에 따라 탄력적인 재정보전금제도 운영이 되도록 한다. 다섯째, 도와 광역시간의 재정보전금에 대한 명확한 이해를 도모해야 할 것이다.

김흥래,《지방재정의 이론과 실제》 박영사, 2005
윤영진 외,《새 행정학》(제 3판) 대영문화사, 2004
권강웅,《지방세의 현상과 과제》광교, 2003
서정섭,《재정보전금제도 개선방안》한국지방행정연구원, 2003
김경환 외,《지방재정조정제도 개선방안》서강경제인포럼, 2000

김병국(한국지방행정연구원 연구위원)

2006. 12. 01

2006. 12. 01