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농림해양수산

─ 농촌개발

분야별 주제 및 주요내용 및 소개 테이블
주제유형 정책/제도
하위주제 국가중요농업유산제도 농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법 농어촌생활환경정비 농어촌정비법 농어촌지역종합개발 농외소득개발정책 새마을운동 조선농촌진흥운동 지역사회개발사업
  • 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.

내용

1. 근대화 이전의 농촌
전통적 한국사회에서는 마을공동체가 스스로 자치적 생존 전략을 모색하고 당면한 문제를 해결하는 메커니즘을 구축해 왔는데 대동계(大洞契)는 마을을 구성하는 가구의 가장을 구성원으로 하는 마을 총회로서 이 기구에서 마을의 규범을 정하고 공동체로서 추진해야 할 마을의 일을 결정하고 추진해 왔다. 


마을 지역사회는 대동계 이외에도 각종 이익집단이 결성되어 마을 구성원들이 당면한 문제를 스스로 해결하는 수단으로 계(契)를 결성해 운영해 왔다. 계는 관혼상제 등 마을 주민들의 삶의 과정에서 중요시해 온 통과의례를 공동체의 구성원들이 협동적으로 추진하기 위해 결성한 결사체다. 


전통사회에서는 지역사회가 당면하고 있는 공동의 문제를 해결하기 위해 스스로를 조직화하고 그 기구의 운영 방식을 자치적으로 결정해 왔으며 외부의 도움 없이 경비를 스스로 부담해 왔는데 전통사회의 지역개발 방식은 근대의 지역사회개발 이론이 주창하고 있는 주민본위의 지역개발 방식과 크게 다를 바 없었다. 전통사회에서의 자치적인 지역개발 방식은 근대화 과정에서 정부 또는 외부의 영향을 받아 변질되기 시작했다.


2. 외생적 농촌개발 모델
가. 일제하의 농산촌진흥운동
1933년부터 5개년 계획으로 추진된 농산촌진흥운동은 농가경제의 자력갱신, 건전한 농민정신 함양, 건실한 농촌건설을 목표로 설정하고 농가단위의 식량증산계획, 농가부채 청산, 현금수지 균형 개선, 생활개선, 마을 공동시설 건립 등을 추진하였다. 이 운동은 표면적으로는 농가의 경제력 향상과 살기 좋은 농촌건설을 표방하고 있지만 이 운동의 추진 배경에는 일제 식민통치로 악화된 민심을 수습하고 1929년 이후 세계를 휩쓴 대공황으로 침체된 농촌경제를 부흥시키고자 한 것이다. 특히 이 운동이 강조하고 있는 농업증산과 내핍 생활의 강요, 농민 정신의 강요, 애농·애향·애국정신의 강요는 농민들의 내발적 수요에 의해서가 아니라 당시의 식민통치에 필요한 정치적 지배 이데올로기에서 출발하고 있다는 점에서 식민지 통치형 농촌개발의 유형이라고 볼 수 있다.


나. 지역사회개발운동
1955년 한미합동경제위원회는한국전쟁 이후 피폐해진 농촌경제의 재건과 농촌지역개발을 위해서 한국정부가 지역사회개발사업을 채택할 것을 건의했다. 이 건의에 따라서 지역사회개발사업이 1958년도에 국가사업으로 채택되었다.
UN과 ICA가 채택했던 방식에 의한 지역사회개발사업은 1958년부터 1962년까지 추진되었고 1962년 이후에는 농촌진흥청의 농촌지도사업에 통합되어 추진되다가 1971년 새마을운동에 흡수되었다.
한국에서 지역사회개발사업이 추진된 기간은 짧았지만 지역사회개발사업이 남긴 지역개발 방법론과 주민조직은 1970년대에 전국적으로 추진된 농촌새마을운동의 추진 방식과 전략에 중요한 모델 역할을 하였다.


3. 한국적 농촌 개발 모델
가. 새마을운동
1971년부터 전국적으로 전개된 마을운동은 짧은 기간에 농촌사회와 경제, 문화, 생활환경, 그리고 주민들의 의식을 총체적으로 변혁시키는데 기여하였다. 한국의 농촌새마을운동은 농촌개발에 관련된 국제기구의 높은 평가를 받으며 많은 개발도상국가의 농촌개발 모델로 부상했다.
새마을운동이 채택했던 전략은 표면적으로 1960년대의 지역사회개발사업과 1930년대의 농산촌진흥운동 방식을 통합한 역사적 유산이라고 평가할 수 있지만 1970년대의 새마을운동이 짧은 기간에 전국적으로 추진되어 많은 성과를 거둘 수 있었던 것은 새마을운동이 한국의 전통적인 농촌마을의 운영 메커니즘에 의한 개발 방식을 따랐기 때문이다. 새마을운동은 1980년대에 정부 주도에서 민간 주도로 전환되었지만 제5공화국 치하에서 정치적으로 오염되어 새마을운동의 이념이 쇠퇴하면서 그 활력을 상실하게 되었다.


나. 농어촌지역종합개발 정책
1985년부터 시작된 농어촌지역종합개발사업은 도농간 발전 격차를 해소하기 위하여 농촌 중심 도시와 배후 농촌지역을 포함하여 농촌지역을 종합적으로 개발하는 전략이다. 이를 위해 중앙 관련 부처의 개발과제와 예산을 자치단체에서 종합하여 지역별 예산을 편성하고 보조금 신청주의를 채택하는 등 제도개선을 추진하였으며 1985년부터 3개 군에서 정책 실험을 실시하였다. 그러나 이와 같은 정책 실험사업은 1987년의 투자를 마지막으로 중단되었다. 농어촌지역종합개발 정책이 지니고 있는 철학과 개발 방식을 수용할 수 있는 주변 여건의 미성숙, 의사결정권의 중앙 집중, 부처 이기주의의 팽배, 농어촌지역종합개발에 관한 법제화의 미결, 투자방식의 전환을 강조하는 예산 부서와 농촌지역개발 과제에 대한 새로운 투자를 강조하는 실무 부서간의 의견 불일치 등에 의해서 농촌정주생활권 개념에 의한 농어촌지역종합개발사업은 더 이상 추진되지 못하고 중단되었다.


다. 농어촌생활환경개선 정책
1980년대 후반의 한국 농촌사회는 국내외적으로 더욱 어려운 상황에 처하게 되었다. 과도하게 낙후된 농촌의 소득과 생활환경, 이로 인한 도농간 발전격차 확대는 정치적 부담이 되었으며 1985년부터 시작된 UR협상 이후 전개될 농산물 시장개방에 대한 우려로 한국농업의 구조조정과 농어촌개발에 대한 획기적인 대응책이 요청되고 있었다. 이와 같은 시대적 요청에 의해서 「농어촌발전특별조치법」(1990. 4. 7)이 제정되었고 이 법에 의해서 농촌정주생활권개발사업이 추진되었다. 1994년에는 「농어촌정비법」이 제정되어 농촌생활환경정비사업이 종합적으로 추진될 수 있는 제도가 마련되었다.
1990년대의 농촌정주생활권개발은 1980년대의 정주생활권 개념에 의한 농어촌지역종합개발 정책과 달리 마을정비, 생산기반정비, 생활환경정비, 복지시설 확충 등을 추진하는 마을단위 개발정책이다. 1980년대의 농촌지역개발 정책이 1990년대에 마을개발정책으로 회귀하고 농촌지역개발 정책은 실종되었다.


라. 농외소득개발 정책
1962년 이후 지속적으로 추진된 〈경제개발5개년 계획〉의 성공적 추진 결과 한국 사회는 매우 빠른 속도로 발전하여 산업사회로 진입했지만 도농 간의 소득격차는 더욱 심화되었다. 이러한 도농 간 소득 격차를 보완하기 위하여 1960년대에 부업단지, 1970년대 농어촌특산단지정책을 추진하였다.
1983년도에 제정된 「농어촌소득원개발촉진법」에 의해 농촌공업단지사업과 농촌관광사업이 추진되었고 1993년도에 제정된 「농수산물가공산업육성 및 품질관리에 관한 법률」에 의해서 농산물가공육성산업 육성정책이 추진되었다. 1994년도에는 「농어촌정비법」이 제정되어 농어촌 휴양지 개발과 농촌 관광사업 등이 추진되었다. 이러한 농외소득정책은 농가의 농외소득 증대에 기여했다고 평가되지만 생산성 높은 젊은 인력이 대거 대도시로 이동한 이후에 농공단지 정책이 도입되었기 때문에 취업에 의한 농외소득 증대에 한계가 있었다.


4. 농촌개발정책의 평가
한국에서 농촌개발정책이 본격적으로 추진된 것은 1970년대의 새마을운동 이후다. 새마을운동은 한국의 마을 운영 메커니즘을 활용하여 정부가 주도적으로 추진한 한국적 농촌개발 정책으로 농촌지역의 생산기반 정비, 생활환경개선, 소득증대, 국민의식개혁 등에 크게 기여하였지만 지나친 정부의 강제력, 정치적 오염 등에 의해서 1980년 이후 쇠퇴하였다. 


농어촌지역종합개발 정책은 정주생활권을 대상으로 농촌도시와 배후 농촌지역을 종합적으로 개발하는 지역정책이었지만 지방자치제 등 여건 미성숙과 번적 뒷받침 없이 시행하였기 때문에 지속되지 못하고 중단되었다. 농어촌생활환경정비사업은 농어촌지역의 물리적 환경개선에는 기여했지만 지나치게 마을 중심으로 추진되었기 때문에 농어촌지역의 생활권을 바탕으로 하는 농촌 지역정책이 실종되는 결과를 초래하였다. 


농외소득정책을 비롯한 농촌개발정책이 성공적으로 추진되기 위해서는 취업기회를 확대할 수 있는 산업개발과 함께 농촌의 젊은 인구가 정착할 수 있는 농촌지역의 정주기반이 조성되어야 한다. 농촌관광 등 휴양단지 조성사업은 도시민을 끌어들여 소득을 얻으려는 목적 중심으로 추진하기보다는 농촌 주민의 어메니티와 삶의 가치를 구현하는데 우선순위를 두고 이러한 기반 위에서 도농 교류를 실현하는 것이 바람직하다.

참고자료

鄭文鍾, 〈1930年代 朝鮮에서의 農業政策에 관한 硏究: 農家經濟安定化政을 中心으로〉서울대학교 박사학위 논문, 1993
농촌진흥청,〈농촌지도사업전개과정〉, 1978
농림부, 《한국농정50년사》, 1999
내무부, 《새마을운동 10년사》, 1980
대통령비서실, 《새마을운동:박정희대통령연설문선집》, 1978
경제기획원,〈개발연대의 경제정책〉, 1982
경제기획원,〈농어촌종합대책 발표자료〉, 1986
대한민국정부,〈제2차국토종합개발 수정 계획〉, 1987
최양부 외, 〈2000년대를 향한 농촌정주생활권개발 기본 구상〉한국농촌경제연구원, 1982
박시현· 박병오,〈농촌생활환경정비정책의 효율적추진 방안〉한국농촌경제연구원 보고서, 1997
이정환 외, 〈농촌생활환경정비와 면 단위정주권개발방안〉한국농촌경제연구원 보고서, 1990

집필자

정기환(한국농촌경제연구원 선임연구위원)

최초 주제 집필

2006. 12. 01

최초 주제 수정

2006. 12. 01