「헌법」
「지방자치법」

지방의회란 지방자치단체의 의결기관을 말한다. 「헌법」 제118조에서 지방자치단체에 의회를 둔다고 규정하고 있으며, 의회의 조직·권한 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다고 하였다. 지방의회는주민의 대표기관으로 유권자나 특정한 일부 주민의 이익을 대변하는 것이 아니라주민 전체의 이익을 대변하여야 하며, 이 점에서 특정한 자의 이익을 대변하는 대리와 구별된다. 지방의회는 주민의 보통·평등·직접·비밀투표에 의하여 선출된 의원으로 구성되고, 각 지방의회에 있어서 지방의원의 정수는 광역자지치단체의 경우 관할구역 안의 시·군·구를 기준으로, 기초자치단체의 경우당해 시·도의 총정수 범위 내에서 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 정한다.(「공직선거법」 제22조, 제223조)
서구에서의 지방자치는 지방의회의 발전과정과 궤적을 같이한다. 지방의회는그 지역주민에 의해 선출된 의원을 구성원으로 하여 설립하는 합의제 기관으로서 주민이 직접선거를 통해 선출한자방의원들로 구성된 조직이다.
대부분의 국가에서 지방의회의 종류는 두가지, 곧 광역의회와 기초자치의회가 그것이다. 지방의회는 반드시 주민으로부터 직선을 통해 선출된 지방의원으로 구성되어야 하며, 다른 하나는 자치단체의 중요한 의사를 다루며 결정하는 기관이라는 점이다. 동시에 지방의회는 헌법기관이며 지방자치단체의 의사기관일 뿐만 아니라 주민대표로 이루어진 합의제 기관이다.
국회가국민의 대표기관이듯이 지역의 지방의회는집행부와 더불어 주민의 대표기관이다. 주민대표의 개념은국회와 마찬가지로대의제의 원리를 근거로 둔다. 지방의회는 주민의 대표기관으로서 지위를 가지며,지방의회가 결정한 의사는 주민의의사이다.「헌법」과「지방자치법」 에는 지방의회를 주민의 대표기관이라 명문으로 규정하고 있지 않으나지방자치단체에 의회를 두도록 규정하고 있는「헌법」과 이에 근거한「지방자치법」의 내용에 비추어 볼 때 지방의원 각자는주민의 대표자를 의미하고, 주민의 대표자로 구성된 지방의회는 주민의 대표기관으로서 지위를 갖는다고 할 수 있다. 따라서 지방의회는 주민대표로 구성된 지방자치의 중심기관이고 민주주의 상징이다.

1. 지방의회의 필요성
지방의회의 필요는자치단체장의 권한에 대한 비판·감시·견제의 기능이 있기 때문이다. 또 공공사무에 대한 주민의 참여, 예컨대 주민투표제,조례의 제정 및 개폐 청구권, 감사청구권, 주민소송제, 주민소환 등을 통한의사결정이 가능하다는 점 등 민주주의의 산 교실로서의 기능을 하기 때문이다.

2. 지방의회의 지위
가. 헌법상 보장기관
「헌법」 제117조에서 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있는 지방자치단체의 기능을 명시하고 지방자치단체의 종류는 법률로 정하도록 하고 있다. 이는 「헌법」이 지방자치가 '민주주의의 풀뿌리'로서 민주발전에 기초가 됨을 감안하여 헌법적으로 이를 보장하려는 것이다. 동시에 「헌법」 제118조는 지방자치단체의 기관에 관한 조항에서 지방자치단체에 의회를 두고(동조 제1항) 지방의회의 조직, 권한, 의원선거와 지방자치단체장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항을 법률로 정한다고 규정하였다.(동조 제2항)

나. 주민대표기관
지방의회가 ‘주민대표기관’이라 함은 지방의회의 의사가 아니고서는 지방자치단체의 의사와 행위가 유효하게 성립될 수 없다는 것을 의미한다.

다. 자치입법기관
「헌법」은 지방자치단체에게 ‘법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정’을 제정할 수 있는 자치입법권한을 부여한다.(「헌법」 제117조)이에 근거하여 「지방자치법」은 보다 구체적으로 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’고 규정하고, ‘다만, 주민의 권리제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다’ 고 명시하여 조례 입법의 한계를 명확히 하였다.

라. 지방행정에 대한 통제기관
지방의회의 통제방법은 예컨대 지방행정기관에 대한 행정사무감사 및 조사·예산안 및 결산심사·자치행정에 대한 질문·단체장 및 관계공무원의 출석요구·서류제출 요구 등과 각종 동의권·승인권·건의권 및 의견표명권 등을 행사하는 것이다. 이로써 지방행정에 대한 통제기관의 기능을 수행하게 된다.

박봉국,《지방의회과정론》 박영사, 2006 pp. 147∼157.
임승빈,〈지방자치론(제2판)〉 법문사, 2006 pp. 248∼251.
지방행정연구원,《지방자치, 행정 50년사》, 1999pp. 241∼242.

이종수(중앙대학교 행정대학원 연구교수)

2006. 12. 01

2006. 12. 01