행정안전부 국가기록원

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공기업 민영화

주제유형
정책/제도
※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
근거
「정부투자기관관리기본법」(1984)
「공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률」 (1997)

배경
1980년대부터 정부가 정부주도형 경제정책에 의존하는 경제운용에서 시장메커니즘을 이용한 민간주도형 경제운용으로 전환해 감에 따라 공기업도 확장보다는 기존사업의 효율적 운영과 생산성 향상을 중시하면서 국제경쟁력도 중시하게 되었다. 이에 따라 정부는 민간주도형 경제질서를 구축하는 노력의 하나로 민영화를 추진하였고, 나아가 정부 부처 중심의 관료적 운영보다는 자율적 경영을 도모하기 위해 1984년에는 「정부투자기관관리기본법」을 제정하여 정부투자기관에 자율적 책임경영제도를 실시하였다.

경과
공기업에 대한 체계적이고 일관성 있는 관리를 위해 정부는 1984년 「정부투자 기관「예산회계법」 및 「정부투자기관관리법」을 「정부투자기관관리기본법」으로 일원화하였다. 이를 통해 기관의 이사회를 민간위원과 정부이사로 구성된 비상임이세체제로 재편하고 사장과 이사장을 분리하여 견제와 경영자율성을 적절히 보장하고자 하였다. 그리고 예산 및 성과관리 측면의 변화를 주기 위해 정부의 예산승인권을 폐지하고 대신 인사와 예산 관련 사항을 이사회의 의결로 확정하도록 하였다. 이와 함께 1984 년 3월 정부투자기관 경영평가제도를 도입하였다. 이는 과거의 사전적 통제방식을 지양하고 경영평가에 의한 사후적 성과관리체제로 전환하기 위한 시도였다.

내용
1980년대에 들어와 민간주도형 경제질서를 구축하기 위한 노력의 일환으로 정부는 민영화를 추진하였다. 먼저 1980년대 초에는 1960년대 초에 국유화되었던 시중은행의 민영화를 추진하였다. 이미 1973년에 민영화된 상업은행을 제외한 나머지 4개 시중은행은 한일은행(1981년), 제일은행 및 서울신탁은행(1982년), 조흥은행(1983년) 등의 순서로 민영화되었다. 그러나 민영화 이후에도 은행의 임원인사, 자산운용, 조직 등에 대한 정부개입은 강약의 차이는 있으나 계속 유지되었다.


시중은행의 민영화와 더불어 대한재보험공사(1978년), 대한석유공사(1980년), 대한준 설공사(1981년) 등의 민영화도 추진되었다. 당시의 민영화는 일반 공개경쟁입찰방식에 의한 주식매각을 통해 이루어졌다. 민영화는 1980년대 하반기에 다시 한 번 본격적으로 추진되었다. 이를 위해 민영화를 실질적으로 추진하는 기구로서 경제기획원 차관을 위원장으로 하는 ‘공기업민영화추진위원회’가 구성되었다. 이 위원회는 1987년 5월 민영화 대상으로 10개 기관,기능조정 대상 7개 기관을 선정하였으며, 민영화 대상은 다시 완전민영화 7개, 부분민영화 3개로 구분하였다. 부분민영화로서 지분 일부매각대상에 포함된 한국전력과 포항제철에 대해서는 국민주 방식으로 매각하는 방안을 마련하였다. 국민주 보급은 국가적으로 중요한 공기업을 특정인의 지배를 받지 않는 국민적 기업으로 육성하고 저소득층의 재산형성에 기여하기 위해 추진되었다. 민영화 계획에 따라 1988년 2월에는 완전매각대상이었던 증권거래소의 정부 지분 전체를 기존 주주인 증권회사들에게 매각하였다. 또한 1988년 6월에는 포항제철 정부지분을,1989년 5월에는 한국전력의 정부지분을 국민주로 보급하였다. 그런데 1990년 5월 증권시장 안정대책의 일환으로 증시상황이 회복될 때까지 정부지분 매각계획을 유보하여 민영화는 더 이상 추진되지 않았다.


정부는 공기업의 자율적 책임경영을 강화하기 위해 1984년 정부투자기관관리기본법을 제정하여 첫째, 기관의 이사회를 비상임이사체제로 재편하고 사장과 이사장을 분리하여 견제와 경영자율성을 적절히 보장하고자 하였다. 그런데 지배구조의 변화는 일정한 성과를 거두었지만, 민간 사외이사의 전문성 부족, 정부이사를 통한 정부간섭 지속 등의 부작용도 발생한 것으로 평가되고 있다. 둘째, 예산 및 성과관리 측면에서도 변화가 있었다. 정부의 예산승인권을 폐지하고 대신 인사와 예산 관련 사항을 이사회의 의결로 확정하도록 하였다.셋째, 정부투자기관 경영평가제도를 도입하였는데, 이는 과거의 사전적 통제방식을 지양하고 경영평가에 의한 사후적 성과관리체제로 전환하기 위한 시도였다.넷째, 감사제도에서도 변화가 있었다. 외부감사는 감사원 감사에 국한하고, 감사원이 정부투자기관에 대해 회계결산감사와 정책감사를 실시하도록 하였다. 또한 투자기관에 위임된 주무부서의 정책을 투자기관이 제대로 시행하고 있는지 검토할 필요가 있는 경우 주무부처가 감사원과 협의하여 감사할 수 있도록 하였다. 그러나 이러한 감사제도는 사실상 활용되지는 않았다.


1984년 정부투자기관관리기본법이 도입된 이후 별다른 변화가 없던 공기업 관리체계는 1997년 8월 큰 변화를 겪었다. 첫째, 정부는 「정부투자기관관리기본법」을 개정하여 사장이 이사장을 겸하도록 하였다. 둘째,「공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률」(이하 공기업민영화법)을 제정하고 한국담배인삼공사, 한국전기통신공사, 한국가스공사, 한국중공업주식회사를 동법의 대상으로 지정하였다. 동시에 이들 공기업의 개별 설립법을 폐지하고 이들을 「정부투자기관관리기본법」의 적용대상에서 제외하였다. 공기업민영화법의 목적은 4개의 대상 공기업을 상법상의 주식회사로 전환하고 책임경영체제를 확립함으로써 언제든지 민영화될 준비를 갖추는 것이었다. 「공기업민영화법」의 도입과 더불어 공기업 경영평가대상 기관은 1992년 23개에서 1997년 13개로 줄어들었다.

참고자료
유한성 《한국재정사》 광교 2002
한국개발연구원 《한국재정40년사 제4권 재정통계(1)》 1991
한국개발연구원 《한국재정40년사 제7권 재정운용의 주요과제별 분석》 1991
한국경제60년사편찬위원회 《한국경제60년사 Ⅰ경제일반》 2010

집필자
배영목(충북대학교 경제학과 교수)

최초 주제 집필
2014. 11. 10

최종 주제 수정
2014. 12. 01