행정안전부 국가기록원

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공기업

※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
근거
「제헌헌법」(1943)
「귀속재산처리법」(1949)
「제2차 헌법」(1954)
「예산회계법」(1962)
「정부투자기관관리법」(1973)
「정부투자기관관리기본법」(1984)
「공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률」(1997)
「공기업 민영화 및 경영혁신 계획」(1998)
「정부투자기관관리기본법 개정안」(1999)
「정부산하기관관리기본법」(2004)
「공공기관 운영에 관한 법률」(2007)

배경
공기업이란 국가나 공공단체의 공적 출자나 공적 지배를 받으면서 공공적 수요의 충족이나 공공적 복리의 증진을 목적으로 하되 수익성도 고려하여 경영되는 사회적 기업이다. 공기업이 설립되거나 확장되는 배경은 나라마다 시기마다 다르기 때문에 일반적으로 정의하기는 어렵지만 우리나라의 공기업의 설립되고 확장된 배경은 다음과 같이 구분해 볼 수 있다. 


첫째, 정부가 국민경제 생활에 필수적인 공공재를 적절한 요금으로 공급함으로써 많은 국민이 공공재를 향유할 수 있도록 하기 위해서이다. 예를 들어, 정부가 물, 전기, 가스, 주택 등을 공기업으로 하여금 공급하기 위해서이다. 둘째, 국가가 경제성장에 필요한 사회간접자본을 형성하거나 민간이 담당하기에는 자본규모가 너무 커서 국가가 자본을 동원하여 공기업을 설립하고 이 공기업은 이 설비나 시설을 담당하는 것이다. 철도, 항만, 전력, 도로 등이 그 예가 될 수 있다. 셋째, 정부가 재정수입을 증대할 목적으로 어떤 사업을 독점하기 위해 설립한 공기업이 있는데, 그 예가 담배인삼공사이다. 넷째, 광복으로 일본인 또는 일본정부 사업체가 미군정에서 대한민국 정부로 귀속됨으로써 공기업이 된 경우도 적지 않았다.


내용
공기업은 그 나라마다 고유한 기능을 담당하고 있기 때문에 그 역할이나 기능을 일반화하는 것은 어렵다. 하지만 공기업이 담당하고 있는 역할을 제시하면 다음과 같은 것이다. 


첫째, 공기업은 외부경제 효과가 큰 사회간접자본의 형성을 담당함으로써 경제성장에 크게 기여할 수 있다. 
둘째, 민간자본의 축적 수준이 낮을 때 공기업이 담당할 경우에만 이 사업이 이루어질 수 있다. 
셋째, 정부가 경제적 파급효과를 큰 산업에 공기업을 설립하여 국민경제의 발전을 도모할 수 있다. 
넷째, 정부가 부실기업을 인수하여 기업을 도산을 막아 경제안정에 기여할 수도 있다. 
다섯째 정부가 공기업을 설립하여 민간기업과 경쟁시킴으로써 독점의 폐해를 줄일 수도 있다. 
여섯째, 사회정책적으로 저소득층이나 중소기업에 혜택이 가는 사업을 확대하여 재분배와 균형발전을 도모할 수 있다. 
그밖에 국방 등 국가적 목표에 부응하는 사업을 공기업을 통해 추진할 수 있다. 

이와 같이 공기업의 필요성이 많지만 그 필요성이나 존립근거가 약화된 상태에서 공기업이 존재하기 어렵고, 공기업의 부실화에 따라 국민부담이 증가할 수 있고, 공공서비스의 질이 악화될 수 있기 때문에 공기업의 자율화, 경영합리화, 민영화 등 다양한 방면의 공기업의 재편이 추진되기도 하였다.



우리나라가 새로 정부를 수립함에 따라 일본의 통신, 철도, 전력, 전매사업 등을 인수받아 국영기업을 운영하게 되었다. 정부수립 이후 박정희 정부가 등장하기 이전까지 공기업은 대부분 귀속사업체로서 일제의 사업을 계속 운영하는 수준에 그쳤지만 새로 설립된 공기업이 없는 것은 아니었다. 특히 정부가 귀속사업체를 계속 불하하여 공기업은 점차로 감소하였다. 그러나 박정희 정부는 공기업을 경제개발계획을 추진하는 주요기관으로 활용하기 시작하여 새로운 공기업이 설립되거나 기존 공기업도 확장되었다. 특히 공기업은 사회간접자본 형성에서 중요한 역할을 담당하게 되었다. 1980년대 경제발전전략이 정부주도형에서 민간주도형으로 전환됨에 따라 공기업의 상당부문이 공사화로 기업성이 강화되고 일부 공기업은 민영화 대상이 되었다. 김영삼 정부는 민영화대책위원회를 설치하고 민영화계획도 적극적으로 수립하였으나 별다른 성과를 거두지 못하였다. 외환위기에 함께 출범한 김대중 정부는 공공개혁을 주요정책 목표의 하나로 내세우고 공기업의 민영화를 가장 적극적으로 추진하여 역대 정부 중에서 가장 많은 성과를 거두었다. 노무현 정부는 공기업의 민영화나 공공부문 인원감축보다는 공공서비스의 양과 질의 개선에 초점을 둠으로써 공기업의 민영화보다는 공기업의 자율성 제고와 평가에 더 주력하였다. 이명박 정부는 공공기관의 선진화라는 목표를 제시하고 민영화 추진과 함께 공공기관의 경영합리화, 평가제도 개선 등에 주력하였다.

참고자료
유한성 《한국재정사》 광교, 2002
유훈·배용수·이원회 《공기업론》 법문사, 2010
이상철 《한국공기업의 이해》 대영문화사, 2007
한국개발연구원 《한국재정40년사 제4권 재정통계(1)》 1991
한국개발연구원 《한국재정40년사 제7권 재정운용의 주요과제별 분석》 1991
한국경제60년사편찬위원회 《한국경제60년사 Ⅰ경제일반》 2010

집필자
배영목(충북대학교 경제학과 교수)

최초 주제 집필
2014. 11. 10

최종 주제 수정
2014. 12. 01