행정안전부 국가기록원

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양곡수급

※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용

1.식민지 시기
1939년 대가뭄으로 쌀 식부면적이 큰 폭으로 줄어들 것이라고 총독부가 발표하자 쌀값은 천정부지로 급등하기 시작하여 8월에는 이미 백미 60㎏에 16엔을 넘어섰고 곳곳에서 쌀에 대한 매점매석이 일어나는 등 쌀 수급 균형이 급격히 붕괴되고 있었다. 상황이 악화되자 총독부는 미곡을 비롯한 주요 양곡에 대한 수급통제를 강화하기 시작하였다. 


1939년 12월 미곡, 1940년 8월 잡곡에 대해 각각 배급통제가 시작되었고, 공출제도도 실시되었다. 그런데 자연재해가 계속 발생되고, 전쟁이 장기화되자 양곡의 출하, 집하, 배급, 수출입, 가격조작 및 소비 등 각 부문에 대해 통제가 점점 강화되었다. 특히 총독부는 1943년 8월에는 「조선식량관리령」을 공포하여 미곡을 포함한 주요 식량의 전면적인 국가관리를 시작하였고, 10월에는 조선식량영단을 설치하여 조선총독이 정하는 식량배급계획에 따라 주요 식량을 배급하고 조선총독이 지정하는 식량을 저장하기 위해 필요한 사업을 실시하였다. 이와 같은 수급 통제는 1945년 8월 해방될 때까지 계속 강화되었다.


2.해방 이후 시기
1945년 8월 해방과 더불어 한국에 진주한 미군정은 「일반고시 제1호」를 발포하여 식량통제를 철폐하고 모든 양곡을 자유시장거래로 환원시켰는데 이 같은 결정은 당시 상당량의 양곡재고가 있을 것이라는 판단에 따른 것인데 실제로는 재고가 거의 소진된 상태였다. 이 때문에 곡물가격은 폭등하고 매점매석과 암거래가 횡행하자 미군정은 1946년 1월 「미곡수집령」을 공포하여 농민으로부터 미곡을 수집하고 그것을 소비자에게 배급하였다. 


1948년 8월 수립된 한국정부는 「미곡수집령」을 폐기하고 9월에 「양곡매입법」을 공포하고 추곡 수매를 실시하였다. 그러나 수매가 제대로 이루어지지 않자 1949년 7월 「식량임시긴급조치법」을 공포하여 배급제를 실시하였다. 그리고 1950년 2월 양곡 수급조절과 적정가격유지 등을 목적으로 하는 「양곡관리법」을 제정 공포하였다. 그런데 「양곡관리법」에 의한 미곡 매입가격이 평균생산비에도 크게 미치지 못하여 농민의 희생만 강요당하였다.


한국전쟁 이후 양곡 생산이 약간씩 회복되고 있었으나 여전히 심각한 식량난을 겪고 있었고, 정부는 이에 대한 대책의 일환으로 미국의 잉여농산물을 도입하였다. 이로 인해 식량난을 다소 해소시킬 수 있었으나 저렴한 잉여농산물의 대량 도입으로 국내 곡물가격이 하락하여 농가 경제가 큰 타격을 받았고, 도입 작물과 동일한 작물 재배는 크게 쇠퇴되었다. 정부는 농산물 가격을 적정 수준으로 유지하여 농업생산과 농가경제를 안정시키는 것을 목적으로 하는 「농산물가격유지법」을 1961년에 제정하였으나 이것은 한낱 구호로 그쳤고, 또 1965년 농가소득증대, 농업생산성 향상, 농산물 가격안정 및 농산물유통규조의 근대화 등을 목표로 하는 「농업기본법」을 제정하였으나 이 역시 점차 사문화되어 갔다. 


계속되는 만성적인 식량부족, 식량 수입으로 인한 국제수지의 악화, 농공간의 소득 격차 심화를 해소하면서 다른 한편 경제발전을 지지하기 위한 저임금-저곡가 기조를 유지하기 위해 정부는 1969년산 보리와 쌀에 대해 이중곡가제를 실시하였다. 그러나 이중곡가제로 인한 재정적자 누증, 우루과이 라운드 농업협상에서의 국내보조 감축 및 시장 개방 확대 압력 등과 같은 상황 속에서 정부는 1993년 〈양정개혁〉을 추진하였다. 〈양정개혁〉의 핵심은 정부의 ‘직접·공적관리’를 축소하여 ‘부분·간접관리’로 전환하고 농협관리 및 민간유통의 비중을 증대시켜나간다는 것이었다. 그 주요 내용은 정부수매가격 인상 억제, 민간유통 활성화를 위해 쌀값의 계절진폭 확대, 농협수매분에 대해 수매가와 시가의 차액을 정부가 보전하는 차액지급제 도입, 정부미 방출방식을 종래의 정가방출 방식에서 농협을 통한 조곡방매 방식으로 전환, 미곡종합처리장(RPC)을 산지미곡유통의 중심체로 육성, RPC 등 민간유통업체에 벼 매입자금 지원, 양곡관리기금의 폐지와 양곡증권 신규 발행 중단, 양곡관리사업의 양곡관리특별회계로의 전환과 부족자금 전액에 대한 재정지원 등이었다. 그리고 1997년 약정수매제를 실시하였는데 이것은WTO 체제 출범 등 대외여건 변화에 대응하여 농가의 계획영농을 유도하고 영농기 자금부담을 완화하는 한편, 수확기에 가서 정부수매 여부를 농가가 자율 선택할 수 있도록 함으로써 쌀 생산농가의 경쟁력 강화를 위해 도입된 제도이다. 


1990년대 후반 정부의 쌀산업발전종합대책과 양호한 기후 조건 속에서 식부면적과 생산량이 계속 증가한 데다 1인당 쌀 소비량은 빠르게 줄어들어 쌀 수급은 다시 과잉기조로 전환되었다. 이런 상황 변화에 정부는 시장기능에 의한 수급 조절을 강화하면서 2003년에는 벼 재배에 대해 생산조정제를 실시하였고, 2005년부터 공공비축제도를 도입하고 기존의 추곡수매제도를 폐지하였다.


참고자료

林炳潤,《植民地における商業的農業の展開》東京大學出版會, 1971
河合和男,《朝鮮における産米增殖計劃》未來社, 1986
장시원,〈산미증식계획과 농업구조의 변화〉《한국사13》한길사, 1994
허문회,〈통일벼 품종 개발〉한국농촌경제연구원《농정반세기 증언》농림부, 1999
전세창,〈다수확 신품종 보급〉한국농촌경제연구원《농정반세기 증언》농림부, 1999
김한수,〈식량작물 생산정책〉한국농촌경제연구원《한국농정50년사》제Ⅱ권, 농림부, 1999
항연수,〈이중곡가제의 평가〉한국농촌경제연구원《한국 농업구조의 변화와 발전》한국농촌경제연구원, 1999


집필자
배민식(국회도서관 입법정보연구관)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01