행정안전부 국가기록원

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광무양전사업

주제유형
사업
하위주제
  • 주제설명
※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
역사적 의의

광무양전의 목적과 성격 및 역사적 의의에 관해서는 논쟁이 계속되었다. 한편에서는 광무양전을 ‘토지소유권의 변화 없는 부르주아 개혁’으로 평가하고, 조선후기 이래의 지주적인 토지소유를 근대적인 소유권제도로써 법인하고 외국인의 토지소유를 방지하려 했다는 데 역사적 의의가 있다고 하였다. 이와 다른 주장은 광무양전사업이 근대적 소유권을 확립하기 위해 실시된 것이지만 광무정권이 봉건성을 극복하지 못하였기 때문에 토지소유관계의 파악과 지세수입의 확보에 모두 실패했으며, 지계사업 또한 양전사업이 실패하였기 때문에 성공할 수 없었다고 하였다. 나아가 광무양전사업은 목적부터 근대적 소유권의 법인이 아니라 지세수취의 확대를 위한 수조대상지 조사에 있었다는 주장, 일제 토지조사사업으로 전개되는 과도기의 전사라는 평가 등이 있다.


근거

「양지아문 직원 및 처무규정」(1898.7.6)
「각 도 양무감리(量務監理)를 도 내 군수 중 택하여 임명하는 건」(1899.4.24)
「지계아문(地契衙門) 직원 및 처무규정」(1901.10.20)
「양지아문과 지계아문을 통합하는 건」(1902.3.17)
「지계아문을 탁지부에 소속시키는 건」(1904.4.11)


배경

양전(量田)이란 근대 이전 시기에 토지를 측량하고 소유자와 납세자를 조사하는 것을 말한다. 양전의 필요성에 대해서는 1862년 진주민란에 대한 수습책으로 제기된 이래 간헐적으로 논의되었으나 인재와 경비 문제로 실행되지 못한 채 결세(結稅) 운영 방식을 개선하는 데 그쳤다. 그 후 1894년에 등장한 개화파 정권이 이듬해부터 전국적인 양전사업에 착수할 계획을 세웠으나 정권이 붕괴됨에 따라 시행하지 못하였다. 전국적인 양전사업은 광무정권에 의해 1899년부터 1904년에 이루어졌다. 경자년(1720년)의 양전사업 이후 180년 만이었다. 이 시기에 양전사업을 추진하게 된 배경으로는 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 민란과 항쟁 등을 통해 과세의 불공평과 토지소유의 불균등 해소, 즉 균세(均稅)ㆍ균전(均田)을 요구하는 농민들의 주장을 수용하지 않을 수 없었으며, 이를 위해서는 양전사업이 필요하였다. 둘째, 국가의 재정 수요는 날로 증가하는데 과세 결수는 줄어들어 본격적인 양전을 하지 않고서는 과세액을 늘릴 수 없었다. 셋째, 1876년 개항 이후 점차 빈번해지는 외국인의 토지소유를 금지하기 위해서도 양전과 토지소유제도의 개혁이 필요하였다.


내용

광무양전의 발단은 1898년 6월 23일 내부대신 박정양과 농상공부대신 이도재의 연명으로 ‘토지측량에 관한 청의서’를 의정부에 제출한 데서 시작되었다. 의정부회의에서는 참석자 10명 중 6명의 대신이 반대하여 부결되었으나 고종 임금은 ‘청의한 대로 시행할 것’이라는 비답(批答)을 내리면서 양전사업을 추진할 것을 천명하였다. 이리하여 7월 2일 양전담당기관으로서 양지아문(量地衙門)이 설치되고 7월 6일 칙령 제25호 「양지아문 직원 및 처무규정」이 반포됨으로써 양전사업이 실시되게 되었다. 이어 1899년 4월 1일 양전이 개시되고, 4월 24일 칙령 제13호 「각 도 양무감리(量務監理)를 도 내 군수 중 택하여 임명하는 건」이 반포되었다.
양전 관리체계는 ‘양무감리→양무위원→학원(學員)’으로 편성되었으며, 양전사업은 측량ㆍ조사와 양안제작의 두 단계로 나뉘어 진행되었다. 측량은 양무위원과 학원이 한 조를 이루어 행하였고, 지심인(指審人)ㆍ동임(洞任)ㆍ감색(監色) 등 지역 실정을 잘 아는 자들로 하여금 토지 품등과 결수 산정을 보조하게 하였다. 측량은 양전척(1척은 약 1m)으로써 실측하여 하루에 120필지 내외를측량하였고 양안 제작은 3단계로 진행되었다. 1단계로 측량 및 조사 내용을 ‘야초(野草)’로 작성하고, 2단계는 지방 관아에서 면별로 작성된 ‘야초책’을 면의 순서에 따라 자호와 지번을 부여하면서 면적ㆍ결부ㆍ시주ㆍ시작ㆍ사표 등의 정확성 여부를 확인하여 ‘중초책(中草冊)’을 작성하였으며, 3단계로 양지아문에서 이를 수합한 다음 게재형식을 통일하여 ‘정서책(正書冊)’을 작성하였다.
양지아문에 의한 양전은 충남 아산군에서 처음 실시되었다. 1899년 5월 전의군수 정도영이 충남 양무감리로 임명되고 6월 5일 양무위원 4인이 임명되었는데 이들은 학원 22명을 지휘하여 6월 20일부터 9월 13일까지 3개월에 걸쳐 양전을 실시하고 경기ㆍ전남ㆍ전북ㆍ충남의 양무위원으로 파견되어 양전사업을 추진하였다. 이리하여 1901년 흉년으로 인해 8월 이후 양전 업무가 잠정 중단되었다가 12월 공식 중단될 때까지 2년여 만에 경기도 1부 14군, 충북 17군, 충남 22군, 전북 14군, 전남 16군, 경북 27군, 경남 10군, 황해 3군 등 합계 1부 123군에 대한 양전사업이 완료되었다.
이후 양전사업은 1901년 10월 20일 설립된 지계아문(地契衙門)에 의해 1902년 3월부터 속개되었는데 지계아문은 토지소유자에게 소유권증명서에 해당하는 지계를 발급하기 위하여 설립된 기관으로 11월에는 규정을 개정하여 지계발급 대상을 전답 외에 산림ㆍ가사를 포함하여 전국의 모든 토지로 확대하고 명칭도 ‘지계’를 ‘관계’로 바꾸었으며, 개항장 밖에서 외국인의 토지소유를 금지하는 규정을 신설하였다. 이어 1902년 1월에 양지아문의 양안과 양안 작성 업무가 지계아문에 이관되었으며, 3월 17일에는 양지아문이 지계아문에 통합되어 양전과 지계발급을 모두 지계아문에서 맡게 되었다.
지계아문에 의한 양전과 관계의 발급은 1902년 3월 11일 강원도 관찰사를 강원도의 지계감독으로 임명하는 데서 시작되었고 1903년 9월까지 13도의 지계감독이 모두 임명되어 전국에 걸쳐 양전 및 관계발급 사업이 실시될 예정이었다. 그러나 1904년 2월 러‧일전쟁이 발발하고 일본군이 진주함으로써 지계아문의 양전 및 관계발급사업은 완전히 중단되고 말았다. 지계아문의 양전사업에 의해 경기 7군, 충남 16군, 전북 12군, 경북 14군, 경남 1부 20군, 강원도 26군 전체, 합계 1부 95군에서 양전이 이루어졌으며 이 중 경기도의 수원ㆍ용인군은 양지아문과 지계아문에 의해 두 번에 걸쳐 양전이 이루어졌다. 광무양전은 양지아문과 지계아문의 양전을 합하여 평남ㆍ평북ㆍ함남ㆍ함북을 제외한 9개 도의 2부 216군에서 양전사업이 완료된 채 중단되었다. 13도 9부 1목 331군 중 7부 1목 115군에서 양전이 실시되지 않은 상태였다.


참고자료

김용섭, 〈광무년간의 양전·지계사업〉《아세아연구》 11권 3호, 고려대 아세아문제연구소,
1968(《한국근대농업사연구(하)》 일조각, 1975에 재수록)
왕현종,〈대한제국기 양전·지계사업의 추진과정과 성격〉《대한제국의 토지조사사업》민음사, 1995
이영훈, 〈광무양전의 역사적 성격-충청남도 연기군 광무양전에 관한 사례분석〉《근대조선의 경제구조》 비봉출판사, 1989
최원규, 〈대한제국기 量田과 官契發給事業〉《대한제국의 토지조사사업》 민음사, 1995
宮嶋博史,〈광무양안의 역사적 성격〉《대한제국기의 토지제도》 민음사, 1990


집필자
박석두(한국농촌경제연구원 연구위원)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01