행정안전부 국가기록원

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헌법의 제·개정

※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
근거

헌법의 제정이나 개정은 헌법 자체에서 그 절차를 규정하여 헌법의 파괴나 훼손 등에 대하여 대처하고 있다. 우리 나라의 경우에 1948년에 「헌법」이 제정된 이후 9차에 걸친 개정이 이루어졌다.


배경

우리 나라의 「헌법」은 일제로부터의 해방을 맞이하여 정부가 수립되자제정되었으며,시간이 지남에 따라 통치기구와 국민의 기본권 등 사회적 변화에 편승하여개정이 이루어져 왔다.


내용

1.「헌법」의 제정
1948년 2월 27일 UN 소총회는 “한국의 가능한 지역내에서 총선거를 실시할 것”을 결정하였다. 이에 미군정당국은 3월 1일 '조선인민대표의 선거에 관한 공고'를 발하였고, 5.10 선거에서 198인의 국회의원이 선출되었다. 5.10선거에는 김구·김규식 등이 불참하고 강력한 정당도 없었기 때문에 무소속이 대부분이었고, 이승만 박사의 영향력이 컸다.


1948년 5월 31일 소집된 국회는 6월 1일 헌법기초위원회를 구성하기로 하고 위원을 뽑기 위한 전형위원을 도별로 한명씩 10인을 선출하고 전형위원들이 30인의 헌법기초위원을 선임하였다. 위원회는 6월 3일부터 22일까지 16차의 회의를 거쳐 초안을 작성하여 23일 이를 본회의에 제출하였다. 기초위원회는 당초 양원제·의원내각제의 주장이 있었으나 이승만 의장의 영향력으로 단원제·대통령제의 초안을 작성하기에 이르렀다. 이 초안은 국내외의 여건으로 의원이 참석한 본회의에서 만장일치로 가결, 7월 17일 공포하여 독립국가의 기틀을 마련하였다.


2. 제1차 개헌
1950년 5월 30일 제2대 국회의원선거에는 여당성향의 의원이 56인, 야당성향의 의원이 26인이었고, 나머지 128인은 무소속이었다. 특히 제2대 국회개원 후에는 국민방위사건·거창 양민학살사건 등으로 행정부와 국회의 관계는 더욱 악화되고 국회간선제에 의한 재선에 자신을 잃은 대통령은 1951년 11월 30일 양원제·대통령직선제를 내용으로 하는 개헌안을 국회에 제출하고 동일에 공고하였다. 이 개헌안은 1952년 1월 18일 재석 175인, 총투표자 163인 중 가19, 부143, 기권1로 부결되었다. 이에 힘입은 야당세력은 1952년 4월 17일 곽상훈 의원 등 123인의 이름으로 의원내각제개헌안을 제출하였는바, 이는 5월 7일 공고되었다. 123인은 개헌선인 3분의 2보다 한 사람이 많은 숫자였다.


이에 대항하여 행정부는 1952년 5월 14일 양원제·대통령직선제의 개헌안을 제출하고 이는 동시에 공고되었다. 두 개헌안은 공고기간이 끝나도록 제안설명이나 질의·토론을 하지 못하였다.


국회는 1952년 6월 27일 두 개정안을 동시에 심의하기 시작하였고, 7월 4일에는 양측의 협상에 따라 조정된 발췌개헌안이 상정되었다. 이 개헌안은 제안이나 공고 없이 국회에 직접 상정된 것이기에 위헌여부에 대하여 국회에서 논란이 있었으나, 상정된 당일 심야국회에서 기립표결을 행하여 재석 166인 중 가163에 부0으로 통과되어 1952년 7월 7일 공포되었다.


3.제2차 개헌
1954년 1월 23일 정부는 외국인투자를 유치하기 위하여 경제에 관한 규정을 자유화하기 위한 개헌안을 제출하였다가 국회에서 심의 중인 3월 9일 국회의 임기가 끝나간다는 이유로 철회를 요청하였고, 3월 15일 국회가 철회요청을 받아들여 폐기되었다.


1954년 5월 20일 실시된 제3대 민의원선거에서 여당인 자유당은 이승만 대통령의 중임제한을 철폐하는 개헌을 선거공약으로 내걸고 203석 중 114석을 차지하였다. 더욱이 국회개회를 전후하여 포섭활동을 벌여 원내교섭단체의 등록시에는 136인이 되었으며 이에 힘입어 1954년 9월 6일 이기붕 의원 외 135인의 이대통령중임제한철폐개헌안을 제안하였다.11월 18일 본회의에 상정된 개헌안은 1954년 11월 27일 표결에서 재석 203인 중 가135, 부60, 무효1, 기권6, 결석1로 개헌선인 3분의 2에 1표가 부족하다는 이유로 부결이 선포되고 정부측에서도 이를 발표하였다. 그러나, 11월 28일 자유당은 개헌안이 통과되었다고 발표하였고, 11월 29일 국회 본회의에서 최형주 부의장이 203의 3분의 2는 135이므로 27일의 부결을 선포한 것을 정정하여 가결된 것으로 선포하였다.


4.제3차 개헌
1960년 3월 15일에 실시된 제4대 대통령 및 제5대 부대통령선거는 4.19혁명을 유발하였으며, 4월 26일 이승만 대통령은 대통령직 사퇴서를 국회에 제출하였다.


1960년 4월 26일에 구성된 헌법기초특별위원회는 민주당이 기초한 안과 자유당 혁신파에서 작성한 안을 중심으로 요강을 작성하고, 5월 5일에 공청회를 가졌다. 5월 11일에는 정헌주 의원 외 174인이 개헌안을 제안하였고, 같은 날 공고되었다. 이는 6월 11일 국회에 상정되었고, 제안설명·질의·대체토론 등을 거쳐 6월 15일 표결에 붙여 재적 218인 중 211인이 출석하여 가208, 부3으로 가결되었다. 자유당의원이 절대적으로 많은 국회에서 자유당이 반대하던 의원내각제개헌안이 부3표로 통과된 것은 이승만대통령이 이미 하야하였다는 이유 외에도 개헌안이 부결될 것을 우려하여 개헌주도세력이 1960년 6월 7일 「국회법」을 개정하여 헌법개정안의 표결은 기명투표로 하도록 한 이유도 있다.


5.제4차 개헌
새로운 「헌법」은 국민에게 최대한의 자유를 보장하였다.그러나 연일 데모사태가 일어났으며, 데모군중의 일부가 의사당에 난입하여 3.15 부정선거의 책임자를 처벌하기 위한 개헌을 요구하였다.이에 민의원은 개헌안 기초에 관한 결의안을 1960년 9월 29일 가결하였고, 법사위원회가 15일간의 작업으로 개헌안을 작성하여 10월 17일 민의원 본회의에서 발의시켜 정부에 이송하였다. 정부는 이를 10월 18일 공고하였고, 1960년 11월 19일 민의원 본회의에서 제안설명이 있었으며, 23일에는 총 200인 중 가191, 부1, 기권2, 무효6으로 개헌안이 가결되었다.


1961년 5월 16일에 군사혁명위원회가 3권을 장악하고 주로 포고령과 계엄령에 의하여 통치를 하였으나, 5월 19일에 군사혁명위원회를 국가재건최고회의로 개칭하였으며, 국가재건최고회의는 6월 5일 헌법의 일부조항의 효력을 정지하고 민정이양시까지 국가재건최고회의가 국가의 최고통치기관으로 지위를 갖게하는 「국가재건비상조치법」을 「국가재건최고회의령」으로 공포하였다. 이에는 제2조 최고회의를 최고통치기관으로 하는 것, 제17조 내지 제19조에서는 대법원장·대법원판사는 최고회의의 제청으로 대통령이 임명하며, 대법원장·대법원판사가 아닌 법관은 승인을 얻어 대법원장이 임명하도록 한다는 등의 내용이 포함되었다.


1962년 7월 16일 최고회의는 헌법심의위원회를 설치하였고, 동년 11월 5일 최고회의에서 개헌안을 발의하고 같은 날 공포하였다. 1962년 12월 6일 최고회의를 통과한 개헌안은 12월 26일 공포되었으나, 1963년 3월 16일 박정희 대통령 권한대행은 공포된 「헌법」의 시행을 연기하고 군정을 4년간 연장할 것을 선언하고 1967년 8월 15일까지 군정을 계속할 수 있도록 하는 개헌안을 같은 날 최고회의의 의결을 거쳐 공고하였다. 그러나 이는 공고기간 중인 4월 8일 철회되었으므로 1962년 12월 26일에 공포된 헌법은 예정대로 시행되게 되었다.


7.제6차 개헌
1969년 8월 7일에 윤치영의원 외 121인이 대통령의 계속 재임은 3기에 한한다는 개헌안을 제안하였으며, 이는 8월 9일 공고되었다. 이 개헌안은 9월 14일 122인 출석에 122인이 찬성하여 반대 없이 가결되었는데, 이는 야당의원이 점령한 본회의장을 피하여 국회 제3별관에서 표결을 하였기 때문이었다. 1969년 10월 8일에는 국민투표 공고가 있었고, 65.1%의 찬성을 얻어, 1969년 10월 27일 공포되었다.


8.제7차 개헌
1972년 10월 17일 박정희대통령은 당시의 「헌법」과 기타 체제는 동서양극의 냉전체제에서 만들어졌으며, 남북대화를 예상하지 못한 시기에 제정된 것이기 때문에 현실에 적응할 수 있는 개혁이 필요하다는 이유로 계엄령을 선포하고 국회를 해산하였다.
10월 17일의 대통령특별선언은 가. 국회를 해산하고 정치활동을 중지하며, 나. 국무회의가 비상국무회의로서 국회의 기능을 대행하게 하고, 다. 1972년 10월 27일까지 평화통일을 위한 헌법개정안을 공고하여 공고일부터 1월 이내에 국민투표로 헌법을 확정하며, 라. 개헌안이 확정되면 1972년말까지 헌법질서를 정상화한다는 것이었다.
1972년 10월 26일 비상국무회의는 개헌안을 의결하고 다음날 공고되었으며, 국민투표를 거쳐 12월 27일 공포되었다.


9.제8차 개헌
헌법개정심의위원회는 1980년 9월 9일 개헌안을 확정하고 9월 12일 대통령에 보고하였으며, 이 안은 국무회의의 의결을 거쳐 9월 29일 공고되었고 10월 22일 국민투표를 거쳐, 1980년 10월 27일 공포·실시되었다.


10.제9차 개헌
1985년 2월 12일 제12대 국회의원 선거전에서 야당은 대통령직선제 개헌을 선거공약의 하나로 내세웠으며, 1년 후인 1986년 2월 12일 신한민주당은 직선제개헌 서명운동을 시작하여 개헌문제를 둘러싸고 여야 간에 정치적 공방이 벌어졌다. 이에 4월 30일 대통령과 각당 대표회동을 계기로 국회에 의한 여야합의개헌을 추진하는데 동의하였고, 6월 29일 노태우민주정의당 대표위원이 대통령직선제 개헌 등 8개항에 관한 정치적 구상을 발표하였다. 7월 1일 대통령이 특별담화를 통하여 이를 확인함으로써 여야 간에 다시 합의개헌작업이 계속되었다. 7월 31일부터 9월 16일까지 각 정당의 협상대표들에 의하여 100개항 내외의 쟁점사항을 가지고 논의를 거듭한 끝에 마침내 새 헌법시행일과 국회의원선거시기에 관한 사항 등 완전한 합의에 도달하였다.


한편, 헌법개정특별위원회의 헌법개정안소위원회는 9월 1일부터 9월 17일까지 전문과 본문 10장 130조 및 부칙 6조로 된 헌법개정안을 기초하였고, 9월 17일 헌법개정안이 정식으로 제안되었으며, 9월 21일에는 대통령이 이를 공고하였고, 국회에서 재적의원 272인 중 출석 258인, 찬성 254인, 반대 4인의 압도적 다수로 의결되었으며, 10월 27일 국민투표에서도 93. 1%의 찬성을 얻어 확정되었고, 대통령은 이를 10월 29일 공포하였다.


참고자료

법제처《법제처 50년사》1998
정종섭《헌법학원론》박영사, 2006


집필자
현대호(한국법제연구원 부연구위원)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01