행정안전부 국가기록원

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주택정책

  • 주제설명
※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
근거

우리나라 주택정책체계의 근본이 되고 있는 법으로는「주택법」이 있다. 동법의 목적은 제1조에 “주택이 없는 국민의 국민의 주거생활의 안정을 도모하고 모든 국민의 주거수준의 향상을 기하기 위하여 주택의 건설·공급과 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 명시하고 있으며, 제2조에서는 “국가는 국민의 주거생활의 안정과 향상을 보장하기 위하여 필요한 시책을 종합적으로 계획·실시하여야 한다”고 규정하고 있다. 


이외에도 특정주택의 건설과 공급을 규정하는 수단으로는「임대주택법」,「주거환경개선을 위한 임시조치법」, 「도시재개발법」 등이 있으며, 주택의 소비부문으로는 「주택임대차보호법」, 「노동자 주거안정과 목돈마련지원에 관한 법률」 등과 금융 및 조세지원에 연관된 법령 등이 있다.


배경

산업화와 도시화에 따른 주택수요의 급증과 이에 대한 주택공급의 부족으로 주택가격의 폭등으로 인한주택시장기능의 실패는 서민의 주거불안을 초래와 주택투기수요의 증가 등 많은 문제점을 나타내고 있다.주택시장은 도시계획·토지·주택·건축 관련제도 등을 통해 정부가 시장에 개입할 수밖에 없는 공공성이 있다. 그리고 불량주택은 개별가구의 문제가 아니라 그 지역사회의 발전에 사회비용의 증대를 가져온다. 이를 해결하기 위해 시장경제기능만으로는 어렵고 정부가 개입할 수 밖에 없다. 정부는 주택시장에 개입하여 주택건설계획을 수립하여 양적인 주택공급 확충과 주거복지·환경 및 주택관리분야를포괄하는 주택정책이 필요하다. 국가개입의 필요성은 크게 세 가지로 압축된다.


첫째, 주택은 그 사회의 생산적 자원으로서 배분적 형평성을 유지해야 한다. 시장기능에만 의존할 경우 주택이라는 희소자원이 불공평하게 배분될 수 밖에 없고, 이는 지역간·계층간·산업부문간 갈등을 유발하는 중요한 원인이 될 수도 있다.


둘째, 주택의 생산과 배분이 장·단기적으로 안정되어 있지 못한 경우 국민경제에 큰 영향을 미치게 된다. 한 국가경제를 안정시키고 성장을 유지시키기 위해서는 정부개입을 통한 주택시장 및 주택관련산업의 안정이 필수적이다.


셋째, 주택은 인간의 기본적 권리요, 삶의 조건이기 때문에 국가가 개입하여 최소한의 주거수준을 영위할 수 있도록 하고 이를 보장하는 정책수단을 강구하는 것이다.


내용

그동안 우리나라의 주택정책은 정부가 독점적으로 수립하는장기계획인 〈국토종합개발 10개년 계획〉, 중기계획인 〈경제개발 5개년 계획〉, 단기계획으로는 정부가 매년 수립하는 〈주택건설종합계획〉과 특정계획인 〈주택건설 10개년 계획〉(1972∼1981년, 〈주택 250만 호 건설계획〉), 〈공공주택건설 및 택지개발 기본계획〉(1981∼1995, 〈주택 500만 호 건설계획〉),〈주택 200만 호 건설계획〉(1998∼1992) 등에 의한 계획을 바탕으로 추진되어 왔다.


이를 종합적으로 분석해보면, 지난 40여 년간 주택부문의 각종 계획에서 제시한 우리나라의 주택정책의 목표는 주택공급을 확대하는데 정책의 최우선을 두었다. 특히 1970년대부터 주택가격의 안정과 주거소비 및 주거환경의 개선에 중점을 두었으며, 1980년 말부터는 소비계층간·지역간 주택서비스 소비수준의 형평성 제고가 주택정책의 새로운 목표로 추가되었다.



1.1960년대 주택정책
1960년대 이전에는 체계적인 주택정책이 거의 존재하지 않은 시기였다.한국전쟁 이후 소멸된 주택복구와 난민용 주택을 건설하는 정도였다. 이후 1960년대 들어서면서 주택문제는 관련산업에 대한 파급효과를 기대하는 성장위주의 경제정책에 일부분으로 당시 〈제1차 경제개발 5개년 계획〉(1962∼1966)에 포함되어 추진하게 되었다.



2. 1970년대 주택정책
1970년대의 주택정책은 정부가 본격적으로 주택문제에 관심을 갖고 당시의 〈경제개발 5개년 계획〉과는 별도로 장기적인 주택건설계획의 마련 및「주택건설촉진법」과 같은 제도적 정비까지 강구하는 등 적극적인 정책을 추진한 시기라고 볼 수 있다. 이 같은 정책추진은 1960년 말 이후 이촌향도 현상에 따른 급속한 산업화와 도시화로 주택부족율이 심화되었기 때문이다. 특히 1978년에는 부동산 투기로 인해 주택시장이 과열되자 정부는 5월과 8월에 각각 주택가격 안정과 투기억제를 위한 주택공급에 관한 규정의 제정과 부동산 투기억제 및 공급대책(8·8조치)을 발표하였다. 이를 통하여 정부가 주택의 공급조건과 방법을 직접 통제하는 계기를 마련하게 되었다.



3. 1980년대 주택정책
1980년대의 주택정책은 조세정책의 적극적인 활용을 통하여 주택시장의 과열방지와 부양 등을 도모하고, 주택공급을 적극적으로 확대하였다. 즉 주택경기가 위축되면 부양대책을 시행하고, 다시 주택시장이 과열되면 투기억제 대책을 세우는 등의 조치가 이루어진 것이다. 1978년의 투기억제대책으로 1980년 초에 미분양이 발생하는 등 주택경기가 침체되자 1981년 1월과 1982년 5월에 양도소득세 면제기간을 연장하고 주택자금 융자조건을 완화하는 등의 조세 및 금융정책 변화를 통하여 주택경기부양대책을 시행하였다.


그러나 이러한 부양대책으로 주택경기가 과열되자 당해 12월에 다시 투기억제대책을 마련하고, 1983년 4월에 민영주택에 대한 채권매입제도를 도입하기에 이르렀다. 이러한 변화과정을 겪으면서 1980년대 후반에는 88서울올림픽과 같은 대규모 국제행사가 열리고, 이와 관련하여 경기가 호전되자 부동산 시장이 다시 과열되기 시작하였다. 이에 주택을 포함한 부동산 경기 과열을 억제하기 위한 정책이 1988년의 8·10부동산 종합대책과 1989년의 일산·분당 등 수도권내 5개 신도시를 건설하는 200만 호 주택건설 계획으로 이 기간 동안에는 주택건설 비중에 있어서 민간위주에서 공공위주로 전환되기도 하였다.


이 시기에도 정부는 8·10조치를 통하여 주택의 양도소득세 면제기간을 3년 거주에서 5년 거주로 연장시키는 조세 강화정책과 1989년의 주택공급확대정책을 통하여 수급불균형 상태의 주택가격 상승을 억제시키고자 하였다.



4. 1990년대 주택정책
1990년대의 주택시장은 1980년대 말의 주택가격급등에 따른 각종 투기억제대책 및 주택공급확대 대책의 영향으로 부동산시장이 전반적으로 안정세에 들어섰다. 즉 주택전산망 구축이나 부동산 투기 억제를 위한토지공개념 법제의 제정 및 시행 등과 맞물려 과거의 주택가격 급등과 같은 사회경제적 폐해가 재발되지 않도록 한 것이다. 특히 지속적인 주택공급을 통하여 주택시장의 수급불균형을 해소하기 위해 가용택지의 확보차원에서 준농림지의 전용확대 등 토지이용규제 완화가 이어지고, 자율화 조치가 시행되었다. 결국 이기간 동안에 주택정책은〈200만 호 주택건설 계획〉을 근간으로 하여 지속적인 주택공급과 주택시장 안정세를 도모한 시기라고 할 수 있다.


그러나 200만 호 주택건설과 같은 대규모 주택공급정책이 단기간내에 추진됨으로써 건축자재의 급등, 또한 분양제도를 통한 시장가격보다 싼 주택이 대량 공급되어 주택수요의 폭발적인 증가를 가져왔고 이로 인하여 부동산 투기 붐이 조성되고 단기적으로는 급격한 주택가격의 상승이 초래되었다. 그렇지만 이러한 과정을 거치면서 주택가격은 1991년부터 1997년 말 외환위기를 초래하기 전까지 하락 내지는 안정세를 유지하게 되었다.


1997년 IMF로 인하여 중도금 미납·해약 등으로 위축되고 있는 주택건설을 원활히 하여 고용을 창출하고 주택시장의 안정을 도모하기 위하여 국민주택기금 운용규모를 확대하는 등 공공부문의 역할을 강화했다. 또한 서민주거안정대책(1999.8.20)과 전세가격안정대책(1999.9), 임대주택활성화대책(2001.5.23)로 주로 주택경기의 부양정책이 주를 이루었다. 부동산경기활성화대책으로 양도소득세면제(25.7평이하) 등 세제혜택이 주어졌으며, 아파트 분양가 전면자율화로 집값상승의 요인이 되었다.


5. 2000년대의 주택정책
2003년 10·29대책 이후 안정세를 지속하던 주택 가격이 2005년2월부터 상승세로 전환,특히 아파트는 전체 주택보다 높은 가격상승세를 보였으며, 강남및 분당에서 시작된 아파트 가격사승세가 강북 일부·수도권 남부지역까지 확산되었다. 이들 지역의 주택 가격 상승은 수요·공급 측면과 심리적 요인이 복합적으로 작용한 결과로, 부동산시장 안정정책을 추진하였다.


참고자료

하성규,《주택정책론》박영사, 1999
국토해양부 홈페이지


집필자
박은병(한남대학교 도시부동산학과 교수)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01