행정안전부 국가기록원

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토지정책

※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
주요추진수단

토지정책의 목표를 달성하기 위하여 토지정책의 수단으로써 소유권·수익권·이용권·개발권·거래권 등을 관리·제한하고 있다.


가. 소유권 제한 : 토지의 소유·보유를 제한하는 것으로서, 농지소유상한제·택지소유상한제·외국인토지제도·토지수용제도 등이 있다. 

 
나. 수익권 제한 : 토지소유자가 토지를 소유·이용·개발하여 발생하는 이익을 제한·환수하는 것으로서, 종합토지세 등 토지세제, 개발부담금·농지전용부담금 등 각종 부담금제도가 있다. 

 
다. 이용·개발권 제한 : 특정한 지역내에서 일정한 이용・개발행위를 제한하는 것으로서 각종 용도지역·지구제에 의한 행위제한 및 개발행위허가제 등이 있다.(80여 개 법률에 의해 180여 개 용도구역 지정) 

 
라. 거래권 제한 : 개인의 처분·취득 등 거래행위를 제한하는 것으로서 토지거래허가제도 등 직접적인 제한 및 농지취득자격증명, 임야매매증명, 부동산실명제 등 취득자격제도, 양도소득세 등 이전과세를 강화하는 간접적인 제한방법이 있다.


근거

「국토기본법」
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
「도시개발법」
「도시재개발법」
「농지법」
「산림기본법」
「산림법」


배경

인류의 역사는 토지의 역사라고 할 수 있을 만큼 토지는 인간의 생활과 밀접한 불가분의 관계에 있다. 따라서 토지는 어느 개인이 독점적으로 소유하거나 자의적으로 이용하여 타인에게 해가 발생하여서는 안된다. 토지의 효율적 이용과 관리 만을 위한다면 사적자유를 보장하고 시장경제체제에서 자율적 운영에 맡겨도 충분히 목적을 달성할 수 있다. 

그러나 개인이 토지를 자의적으로 잘못 이용・관리할 경우 토지자원의 특성과 자연의 파괴 및 과밀현상의 노출 등 인간의 생존을 위협하게 된다. 이것은 또한 균형되고, 조화있는 국토의 발전을 저해하는 요인이 될 뿐만 아니라 용도별 토지자원의 심각한 불균형 및 고갈현상을 나타나게 될 것이다. 특히 수도권을 중심으로 대도시에 있어서의 토지시장의 실패 등 토지문제를 해결하기 위해, 또한 경기부양과 안정 등의 목적으로 정부는 토지시장개입을 하고 있다.


내용

1. 1960년대
가. 경제개발이 본격적으로 추진됨에 따라 택지·공장용지 등 도시에서 토지의 수요가 급증하여, 이에 필요한 제도적 장치 즉,「도시계획법」(1962), 「토지수용법」(1962), 「건축법」(1962), 「국토건설종합계획법」(1963), 「토지구획정리사업법」(1966) 등 각종 법령을 제정하였다.



나.산업화와 도시화로 도시를 중심으로 지가가 급등하고 투기가 발생하여 토지수요관리 및 투기억제를 위한 「부동산투기억제에 관한 특별조치법」(1967)을 제정하여 서울·부산 등의 토지양도시 발생차익 50%를 환수하고 부동산영업신고제도를 도입하였다.


2. 1970년대
가. 공업용지 공급을 위해「수출자유지역설치법」 및「지방공업개발법」을, 주택용지 공급을 위해「주택건설촉진법」및 「택지개발촉진법」을, 농업용지공급을 위해 「농촌근대화촉진법」및「농지보전 및 이용에 관한 법률」등을 제정하였다. 



나. 도시의 무분별한 확산과 개발을 막기 위해「도시계획법」을 재정하여 개발제한구역제도를 도입하고, 「국토이용관리법」을 제정하여 국토전체에 대한 용도지역제를 실시하였다.



다. 1978년 부동산투지억제 및 지가안정을 위한 종합대책(8·8조치)을 시행하여 양도세 및 재산세를 대폭 강화하고, 토지금고를 토지개발공사로 개편하였다.


3. 1980년대
가. 1980년대 초반 제2차 석유파동의 여파로 경기가 침체하고 물가가 급등하자 양도소득세 인하·탄력세율 도입 등 활성화대책이 추진되었으나, 부동산경기의 과열되자 1983년「부동산중개업법」 제정으로 부동산소개업소를 허가제롤 전환하고, 공인중개사 자격제도를 도입하고, 토지거래신고제를 도입하였다.



나. 1988년 “8·10 부동산 종합대책”을 수립하여 검인계약서제도를 도입하고, 양도소득세의 누진화, 허가구역 확대, 종합토지세·개발이익환수제 도입 등 공개념도입방안을 추진하였다.



다. 1989년에는 “2·4 긴급부동산투기억제대책”을 통해 대도시의 주택공급을 확대하는 유휴지제도를 강화하였으며 재산세 과표를 현실화하고 토지공개념의 조속한 도입방안을 강구하였다.


4. 1990년대
가. 1990년 “4·13 부동산투기억제를 위한 특별보완대책”으로 비업무용 부동산처분 강화, 재벌의 부동산취득억제, 금융기관의 부동산담보 취득을 제한하였으며,「토지초과이득세법」,「개발이익환수에 관한법률」,「택지소유상한에 관한 법률」을 제정하고 명의신탁금지 및 실권리자의 등기를 의무화하는 부동산실명제를 시행하였다.



나. 토지시장의 투명성 확보와 집행의 효율성을 위한 제도를 도입하였으며, 토지거래전산망을 구축하고(1994), 지적전산화 및 주민등록과 공시지가 전산망을 구축하였다. 



다. 토지개발 주체를 다양화하여 토지공급확대기반을 조성하기 위해 「지역균형개발 및 중소기업육성에 관한 법률」, 「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법」 등 공영개발 외에 민간의 토지개발 참여기회를 확대하였으며, 1996년에는 농지소유상한제를 폐지하였다.


5. IMF이후 2000년대 초반
가. IMF로 토지시장이 극도로 침체되었고, 이를 해결하기 위하여 유휴지제도, 토지거래신고제, 택지소유상한제, 토지초과이득세제를 폐지하고 개발부담금도 일시 부과를 중지하였으며, 토지거래허가구역도 대부분 해제하였으며, 외국인토지취득을 전면 허용하고, 토지시장을 개방하였다. 



나. 공공의 부동산매입자금을 마련하고 부동산의 유동화를 촉진하기 위해 토지금융기법을 도입하고 자산담보부증권(ABS)과 주택저당채권담보부증권(MBS)을 발행하는 자산유동화에 관한 법률을 제정하였다. 또한 부동산간접투자를 활성화하기 위한「부동산투자회사법」을 제정하였다.



다. 개발제한구역의 전면적인 조정 및 해제를 추진하고 농산물시장개방에 대응하기 위해 농업경쟁력 강화를 목적으로 농지규제도 대폭 해제하였다.



6. 2003년대 이후(참여정부)
가. 준농림지제도 및 규제완화로 인한 난개발을 막고 계획적인 국토개발을 위해 선계획·후개발체제를 전면 도입하였다. 이는「도시계획법」과 「국토이용관리법」을「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」로 통합하여 비도시지역의 계획적 관리체제를 구축하고, 용도지역을 제한하여 관리지역을 도입하였으며 환경성 검토도 강화하였다. 



나. 저금리추세의 지속에 따른 부동자금의 증가, 신도시개발, 신행정수도 건설추진 등 개발사업의 확대, 개발제한구역조정 등 토지이용규제가 완화되어 주택시장을 중심으로 부동산가격이 상승하였으며, 토지거래허가구역의 대폭확대, 투기지역제도의 도입, 부동산공개념 제도의 새로운 도입이 추진되었다.


참고자료

주봉규,《현대토지경제론》박영사, 1991
건설교통부,〈2006년도 국토의 계획 및 이용에 관한 연차 보고서〉
국토해양부 (http://www.mltm.go.kr)


집필자
박은병(한남대학교 도시부동산학과 교수)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01