행정안전부 국가기록원

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자치행정

※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
근거

「지방자치법」


내용

지방자치는 주민이 그들 자신에 의하여 또는 그들이 선출한 기관에 의하여 이루어지는 주민자치와 지방자치단체에 의한 행정, 곧 단체자치로 구분된다. 전자는 정치적 의미의 자치행정으로서 영국을 중심으로 발달하였으며, 후자는법률적 의미의 자치행정으로서 독일을 중심으로 발달하였다.


○ 지방자치행정의 의의
첫째, 광의의 지방행정은 행정수행주체가 누구냐를 불문하고 '일정한 지역내에서 수행하는 일체의 행정'을 의미하는 것으로 파악한다. 따라서 자치행정, 위임행정 및 특별지방행정기관이 수행하는 관치행정까지도 포함한다.
둘째, 협의의 지방행정은 ‘지방자치단체가 처리하는 행정’만을 인식대상으로 한다. 여기서는 자치행정과 위임행정만이 지방행정에 포함되며, 관치행정은 제외된다.
셋째, 최협의의 지방행정은‘지방주민들이 그들의 일상생활에 관련된 사무를 국가의 관여를 받음이 없이 자기들의 의사와 책임하에 스스로(또는 대표자를 통하여) 처리하는 행정을 ’말한다.오늘날의 지방행정은 이처럼 자치행정을 의미하고 있다.
지방자치는 일정한 지역의 주민이 그 지역내의 행정사무를 스스로 처리한다는 주민자치의 요소와 국가 내의 일정한 지역을 기초로 하는 공법인인 지역단체가 그 지역 내의 행정사무를 자주적으로 처리한다는 단체자치의 요소를 내포한다.따라서 지방자치는 민주주의를 기초로 하는 주민자치와 지방분권을 전제로 한 단체자치라고 하는 두가지 요소로 구성된다.


가. 주민자치
주민자치는 주민의 일상생활에 밀착된 지방행정을 국가나 정부기관에 의하지 아니하고 그 지방주민이 스스로 또는 그 대표자를통하여 자신의 책임하에 처리하는 지방자치를 말한다. 따라서 정치적 의미의 자치라고도 하며,영국과 미국을 중심으로 발달하였다.그 이념적 특성을 몇가지로 구분하면 다음과 같다.
1) 민주주의를 이념으로 한다.
2) 국가의 행정사무를 주민의 자치기관이 처리한다.
3) 지방자치단체와 주민과의 관계에 중점을 두며, 주민의 권리를 중시한다.
4) 자치권을 주민이 인정한 것으로 간주한다.
5) 지방자치단체에 대한 국가적 감독은 입법적, 사법적감독을 원칙으로 하고, 행정적 감독은 제한된다.
6) 개별적 수권주의에 따라 국가는 필요한 때마다 일정한 권한을 개별적 법률로서 자치단체에 부여한다.
7) 지방세 제도에 있어 독립세주의를 채택하여 지방세의 부과, 징수권을 부여한다.


나. 단체자치
단체자치란 일정한 지역을 기초로 하는 자치단체가국가 밑에서독립된 인격과 자치권을 인정받아 자체의 기관을 가지고 자주적으로 단체의 의사를 결정하고 그 사무를 처리하는 지방자치이다. 단체자치를 법률적 의미의 자치라고도 하며, 일본과 프랑스 등의대륙계를 중심으로 발달하여 왔다. 이념적 특성을 요약하면 아래와 같다.
1) 지방분권의 원리를 기초로 한다.
2) 국가로부터 독립된 법인격을 가치는 자치단체에 의하여 행정이 이루어진다.
3) 지방자치단체와 중앙정부와의 관계에 중점을 두며, 단체의 권리(자치권)을 중시한다.
4) 자치권을 중앙정부가 인정한 것으로 간주한다.
5) 지방자치단체에 대한 국가의 감독은 행정적 통제에 비중이 두어진다.
6) 국가가 지방자치단체에 포괄적으로 권한을 부여하는 포괄적 수권주의의 채택한다.
7) 지방세 제도는 부가세주의를 채택하여 국세에 대한 부가세를 인정한다.


다. 오늘날의 지방자치
오늘날의 지방자치는 주민자치나 단체자치 모두 중요하고 분리해서 생각할 수 없게 되었다. 중앙정부로부터 자치권이 보장되는 지방자치단체가 없이는 주민자치도 있을 수 없고, 아무리 단체자치가 보장되어 있다고 해도 실제로 지방자치단체에서 주민의 참여 없이는 실질적인 지방자치가 이루어질 수 없기 때문이다.


참고자료

조상현편,《법률용어사전》 현암사, 2002, p.165.
박봉국,《지방의회과정론》 박영사, 2002, pp.3∼5.
임승빈,《지방자치론(제2판)》 법문사, 2005, pp.9∼11.
정세욱,《지방행정학 (3정증보판)》 법문사, 1995, pp.21∼22.


집필자
이종수(중앙대학교 행정대학원 연구교수)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01