행정안전부 국가기록원

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자치법규

※ 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
근거

「헌법」
「지방자치법」
「지방교육자치에 관한 법령」
「행정절차법」
「법제업무운영규정」
「의회규칙」
「의회운영위원회 조례」


내용

자치법규는 광의의 자치법규로서 「지방자치법」,「지방공무원법」 등과 협의의 자치법규인 지방의회가 제정하는 조례와 지방자치단체장이 제정하는 규칙(교육감이 제정하는 교육규칙을 포함)으로 대별된다.「헌법」과「지방자치법」 은 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있도록 하고 있어 조례와 규칙은 그 형식적 효력에 있어서 법률과 대통령령·총리령 및 부령의 하위에 있다. 조례는 지방자치단체의 사무를 그 규정대상으로 하기 때문에 그것이 고유사무(자치사무) 혹은 위임사무(단체위임사무)에 상관없이 지방자치단체의 사무이면 조례입법 대상이 된다. 다만 기관위임사무에 대하여는 조례로 규정할 수 없다.


○자치법규
가. 제정근거
지방자치단체는 자치권의 한 작용으로서 소관사무에 대하여 일정한 규정을 정립할 수 있는 기능이 부여되어 있다. 이러한 기능을 국가의 입법권에 대하여 자치입법권이라 하며, 「헌법」 제117조 제1항 및「지방자치법」 제15조(조례), 제16조(규칙)에서 규정하고 있다.


나. 종류
1) 조례
조례는 법령의 위임여부에 따라 위임조례와 자치조례(직권조례)로, 조례 제정의 재량여부에 따라 필수조례와 임의조례로, 주민과의 관계여부에 따라 주민의 권리의무에 관한 조례와 지방자치단체의 내부조직이나 운영에 관한 조례로 분류될 수 있다. 위임조례는 개별법령의 위임에 의하여 제정되며, 자치조례는 개별법령의 위임없이 제정이 가능하다. 이외에 필수조례는 법령에 의하여 반드시 제정해야 하는 조례이다. 주민의 권리 등과 관련된 조례는 대부분 위임 또는 필수조례이다.
일반적인 조례의 제정범위는 다음과 같다. 1) 고유사무 및 단체위임사무의 처리에 관한 사항 2) 주민의 권리, 의무에 관한 사항 3) 지방자치단체의 권한을 획정하는 사항 4) 지방의회의 의결을 거침으로써 민의를 반영하고 주민통제를 보장할 필요가 있는 사항 5) 결정에 있어서 공정성, 신중성이 요구되는 사항 6) 기타 법령에 의해 조례의 규정사항으로 지정된 사항 등이다.
조례는 일정한 지역내에서 효력을 갖고 있으며, 국가전체의 국법질서의 테두리내에서의 한계는 다음과 같다. 1) 법령에 위반하지 않을 것 2) 지방자치단체의 사무(고유사무와 단체위임사무)에 관한 것이어야 하며 3) 시, 군 및 자치구의 조례는 시, 도의 조례와 규칙에 위반해서는 안되며, 4) 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 벌칙을 규정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
2) 규칙
규칙은 자치단체의 장이 제정한다. 조례와 마찬가지로 규칙의 경우도 법령 또는 조례의 위임에 의하여 제정된다. 법규적 성질을 갖는 위임규칙과 교육훈련이 있으며 내부조직과 관련되어 행정규칙적인 성질을 갖는 직권규칙이 있다.
규칙이 규정할 수 있는 범위는 자치단체 장의 권한에 속하는 고유사무와 단체위임사무 뿐만 아니라 기관위임사무까지 포함된다. 특히 자치단체의 장이 제정하는 행정규칙의 범위는 단체사무(고유사무, 단체위임사무)에 관해서는 법령이 조례사항으로 지정한 것과 의회의 권한에 속하는 사항, 주민의 권리, 의무에 관한 사항 등을 제외한 모든 사무를 포함한다. 그러나 국가나 상급자치단체가 위임하는 기관위임사무는 규칙의 전권사항이다. 또한 규칙은 조례가 위임한 사항이나 조례의 실시를 위하여 필요한 사항에 대해서도 규정할 수 있다.
규칙의 제정범위는 1) 법령 또는 조례가 위임한 범위내에서 제정하여야 하며 2) 지방자치단체의 장이 제정하므로 고유사무, 단체위임사무 및 기관위임사무에 대해서도 제정할 수 있다. 3) 주민의 권리, 의무에 관한 사항은 법령의 개별적 위임이 있어야 하며 4) 시, 군 및 자치구의 규칙은 시, 도의 조례나 규칙에 위반해서는 안된다.


다. 자치법규의 효력
지방자치단체의 자치법규인 조례와 규칙은 일반적 의미에서 형식적 효력에는 우열의 차이가 없다. 즉, 원칙적으로 조례로써 규율할 사항과 규칙으로 규율할 사항이 각각 다른 분야이므로 충돌할 이유가 없다는 것이다. 그러나 현실적으로 어떤 자치법규로서 정할 사항인가에 대해 명확히 구분되어 있지 않은 사항이 많아 서로 혼용되고 있는 실정이며, 이들 사이에 상충되는 문제가 발생하는 경우 상호간의 효력은 조례가 우선한다고 보는 것이 타당하다.


참고자료

이규환,《한국도시행정론(개정판)》 법문사, 2005
한국지방행정연구원,《지방자치, 행정 50년사》, 1999


집필자
이종수(중앙대학교 행정대학원 연구교수)

최초 주제 집필
2006. 12. 01

최종 주제 수정
2006. 12. 01