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법무/법제

행정상 손실보상제도

주제유형
하위주제
  • 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
주제설명
근거
「대한민국헌법」, 헌법 제10호 제23조 제3항

배경
개인의 재산권을 헌법상의 기본권으로 보장하는 것은 자유민주주의 국가에 있어서는 당연한 것이다. 그러나 개인의 재산권은 절대적인 것이 아니며, 공공필요 즉, 국민 전체의 이익을 실현하기 위한 경우에는 이를 수용하거나 그 행사를 제한해야 하는 경우도 발생한다. 그러나 자신의 귀책사유 없이 자신의 재산권에 가하여진 특별한 손해를 개인의 부담으로만 하는 것은 공평의 견지에서 타당하지 않을 뿐만 아니라 정의 관념에도 어긋난다. 따라서 이러한 개인의 특별한 손해를 전체의 부담으로 전가하기 위하여 손실보상제도가 도입되었다.

경과
우리나라는 1948년 제정된 제헌헌법부터 행정상의 손실보상을 재산권보장과 함께 규정하고 있다. 그러나 행정상 손실보상을 전체적으로 규율하는 일반법은 존재하지 않는다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(2015년 7월 1일 시행, 법률 제12989호, 2015년 1월 6일 타법개정)이 행정상 손실보상에 관한 가장 대표적인 법률이지만 손실보상에 관한 규정은 이 외에도 「도로법」, 「하천법」 등 여러 법률에 산재되어 있다.

내용
행정상 손실보상제도란 국가나 지방자치단체가 공공의 필요에 의한 적법한 공권력의 행사로 인하여 사인의 재산에 가하여진 특별한 손해에 대하여 전체적인 평등부담이라는 견지에서 행하여지는 재산적 보상을 말한다.


1) 요건
행정상의 손실보상이 성립하기 위해서는 공공필요에 의한 적법한 침해로 개인의 재산권에 특별한 희생이 가해졌어야 한다.


공공필요란 도로, 항만건설 등 일정한 사업만을 의미하는 것은 아니며, 무릇 일반공익을 위한 것이면 충분하다. 공공필요라는 개념은 매우 광범위하고 불확정적이므로 개별 법률에서 비례의 원칙 등을 고려하여 규정하고 그 한계를 설정하고 있다.


적법한 침해란 법률에 의하거나 또는 법률에 근거한 침해를 말한다. 법률에 의한 침해는 법률 자체의 효력에 따라 집행행위(행정처분) 없이 개인의 재산권을 침해하는 것이고, 법률에 근거한 침해는 집행행위를 매개로 하여 행해지는 침해를 의미한다. 일반적으로 전자에 의한 침해행위는 극히 예외적인 경우에만 볼 수 있고, 대부분은 후자에 의한 침해행위로 나타난다.


침해란 공권적 침해 즉 공용침해를 의미하는 것으로 「헌법」에서는 수용·사용·제한이라고 표현하고 있다. 수용은 개인의 재산권을 박탈하는 것이고, 사용은 재산권의 박탈에 이르지 않는 일시적 사용을 의미하며, 제한은 수용에 이르지 않되 소유자 등에 대한 사용·수익을 제한하는 것이다.


개인의 재산권은 물권인가 채권인가를 구분하지 않으며, 공법상의 권리인가 사법상의 권리인가도 가리지 않는다. 즉 재산적 가치가 있는 모든 공권과 사권을 포함하는 것이며, 이득가능성, 또는 반사적 이익 등은 포함되지 않는다.


행정상 손실보상은 공공필요에 기하여 특정인에게 부과된 특별한 희생을 공평부담의 견지에서 조절하기 위한 것이므로 피해자에게 손해를 감수하여야 할 원인이 있는 경우 등에는 손실보상의 문제는 발생하지 않는다.


2) 보상
「헌법」 제23조 제3항은 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다’고 규정하고 있다. 이러한 「헌법」상의 보상기준과 관련하여 여러 개별법들이 보상의 기준과 방법에 대하여 규정하고 있다.


예컨대 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(법률 제12989호)이 정하고 있는 보상에 관한 규정을 보면, 우선 보상액의 가격시점에 대하여 ‘보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다’(제67조 제1항)고 규정하고 있고, 보상액과 관련해서는 ‘협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(2014년 2월 7일 시행, 법률 제12018호, 2013년 8월 6일 일부개정)에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다’고 규정하고 있다. 


3) 손실보상절차
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(법률 제12989호)이 정하고 있는 토지수용절차는 다음과 같다.


우선 공익사업을 수행하는 사업시행자는 토지 등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. 


국토교통부장관은 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다. 사업인정고시가 된 후에는 누구든지 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 줄 우려가 있는 형질의 변경이나 물건을 손괴하거나 수거하는 행위를 하지 못한다.


사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다.


사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. 이 경우 관할 토지수용위원회의 확인은 이 법에 따른 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다.


사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있으며, 사업시행자가 이러한 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 


관할 토지수용위원회가 재결신청서를 접수하였을 때에는 지체 없이 이를 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 관계 서류의 사본을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.


관할 토지수용위원회는 열람기간이 지났을 때에는 지체 없이 해당 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 하며, 심리를 시작한 날부터 14일 이내에 재결을 하여야 한다.


관할 토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 경우에는 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 중앙토지수용위원회의 재결에 대해서는 중앙토지수용위원회에, 지방토지수용위원회의 재결에 대해서는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.


사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.

참고자료
김동희, 《행정법 I》, 박영사, 2015.
박균성, 《행정법론 (상)》, 박영사, 2015.
홍정선, 《행정법원론 (상)》, 박영사, 2015.

집필자
박기병(가톨릭관동대학교 법학과 교수)
최초 주제 집필
2015. 11. 20
최초 주제 수정