박정희 전대통령은 1973년 초 중화학공업을 획기적으로 육성할 수 있는 방안을 마련하도록 내각에 지시하는 한편 재무부에 중화학공업육성에 필요한 내자동원방안을 강구하도록 지시했다. 지시를 받은 남덕우(南悳祐)장관과 김용환(金龍煥)차관은 우선 이 작업을 누구에게 맡길 것인가에 대해 논의했다. 처음에는 이재국장이 중심이 되어 내자조달방안을 만들도록 할 계획이었으나 이재국은 일상업무가 너무 많아 어렵다고 판단하여 새로운 ｢금융제도심의관｣이란 직제를 설치하여 전담시키기로 결정했다.

재무부가 그 대안을 마련하고 있을 때 정부는 ｢중화학공업추진위원회기획단｣을 설치하고 단장에 김용환 재무부차관보를 전보발령했다. 김차관보가 기획단장으로 가자 최각규(崔珏圭) 차관보가 차관으로 승진되어 국민투자기금조성을 위한 작업을 총지휘하고 하동선(河東善) 금융제도심의관이 실무작업을 진행했다.

이때 경제기획원과 한국개발연구원이 1981년까지 장기경제전망을 작성하여 재무부에서는 이에 맞추어 1차로 전체적인 내자동원계획 및 추정작업을 진행했다. 그 결과 중화학공업육성을 위해서는 조직적인 자금동원체제 확립이 긴요하다는 결론을 얻었다. 우선 저축률을 높이는 것이 필요하였지만 자금을 중화학공업에 집중 투입하는 효율적인 자금배분책을 마련하는 것이 중요하였다. 이에 따라 재무부는한국은행 및한국산업은행 관계자들을 차출, 선진각국의 설비금융체제에 대한 자료를 수집토록 하고 우리 실정에 맞는 제도를 연구검토했다.

여기에서 국민들의 저축을 극대화하고 저축된 자금을 중화학공업에 집중투자하기 위해서는 기금을 조성하는 것이 소망스럽다는 일치된 견해가 나왔다. 그래서 처음에는 ｢국민출자기금안｣이 제기되었다. 그러나 ‘출자’라는 개념은 주주의 한 사람으로 직접 참여한다는 것이어서 혼란을 야기시킬 가능성이 있다는 주장이 나와 ｢국민투자기금｣으로 명칭을 바꾸었다.

재무부가 처음 ｢국민투자기금안｣을 마련할 때 경제기획원 등 관계부처와 사전협의 없이 거의 단독으로 작업을 진행했다. 경제기획원 측에선 재무부안에 반대입장을 표시했다. 태완선(太完善) 경제기획원장관은 재무부가 마련한 ｢국민투자기금안｣은 기금을 조성하는 방법과 배분하는 방법에 모두 문제가 있다고 반론을 제기했다. 재무부는 관계부처의 의견을 약간 가미하여 1973년 8월 중 박대통령이 참석한 ｢중화학공업추진위원회｣에 ｢국민투자기금안｣을 보고, 관계부처 장관들의 사소한 반대의견이 있었으나 대통령으로부터 승인을 받았다.

박대통령의 내부승인을 받은 재무부는 바로 ｢국민투자기금안｣을 확정, <경제장관회의>와 각의의 의결을 거쳐 국회에 제출했다. ｢국민투자기금｣법안이 국회심의에 들어가자 야당의원들은 기금출연이 강제저축 성격을 띠고 있으며 금융자금을 일부나마 특정기금에 위탁하여 계획사업에 투자하는 것은 관주도로 금융자금을 배분하려는 통제경제체제로의 전환을 뜻한다고 반대의사를 표명했다. 국회의원 뿐 아니라 경제계나 학계 일부에서도 강제저축제도이며 효율적인 금융자금배분의 왜곡화를 초래할 가능성이 있다고 반론을 제기했다.

국회심의 과정에서 별다른 수정은 없었으나 자금의 활용방안은 국회에서 일부 수정되었다. 당초 재무부는 ｢국민투자기금｣을 철강, 조선, 기계, 전자, 화학공업 등 5대 중요산업에만 활용키로 하고 식량증산사업 등 기타사업에 대한 지원은 대통령령에 위임, 필요한 경우 지원을 해줄 수 있도록 했다. 그런데 국회심의과정에서 여야의원들은 식량증산사업을 지원대상으로 법에 명기할 것을 제의하여 이것이 지원사업 대상에 추가됐다.

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