한국전력공사의 독점체제는 과거 경제개발 5개년계획에 따른 정부주도의 전원개발이 절실했던 시기에 전력설비 확충과 이를 통한 에너지 안정공급에 기여한 바가 크다. 그러나 독점체제에 따른 여러 가지 부작용과 비효율이 노출되었고, 국내외 여건변화에 따른 규제완화의 필요성이 증가하였다. 전력산업의 자연독점성이 점차 소멸되고, 전력기술과 IT산업의 발달로 전력산업에 경쟁도입이 가능해지는 등 산업여건도 급격히 변화하였다.
전력산업의 효율성을 제고하고, 지속적으로 증가하는 전력수요를 효과적으로 충족하기 위해서는 전력산업에 대한 정부규제를 획기적으로 완화하고 민간참여를 확대하여 경쟁을 촉진하는 등 시장원리를 도입하는 것이 필수적이라는 공감대가 확산되었다.

전력산업구조개편의 필요성은 1996년 『한국전력공사 경영진단』연구보고서에서 제시되었고, 1997년 5월 공정거래위원회가 주도적 역할을 한 〈경제규제개혁위원회〉에 의해 전력 및 가스산업에 대한 규제완화 방안이 발표되었다. 당시 통상산업부(현 지식경제부)는 전력산업구조개편 내부방침을 정하고, 1997년 5월 각계 전문가 12인으로 구성된 〈전력산업구조개편위원회〉를 구성하였다. 동 위원회의 시안에 대해 1998년 11월 공청회와 관계기관 협의 및 당정협의 등 의견수렴을 거쳐 1999년 1월 21일에『전력산업구조개편 기본계획』을 확정하였다.

이에 따라 1999년 1월 〈전력산업구조개편 추진기획단〉이 구성되었고, 동년 6월 산업자원부(현 지식경제부)내에〈전력산업구조개혁단〉이 설치되어 구조개편 추진모체로 역할하였다. 1999년 8월에는 발전분할 방안이 발표되었는데, 원자력부문을 제외한 한전의 수화력 발전설비를 5개의 발전자회사로 분할한다는 것이었다. 그러나 수력부문의 처리를 놓고 논란이 일어나자 1999년 11월 〈경제정책조정회의〉에서 수력발전을 원자력회사에 포함시키기로 결정하였다.

구조개편을 원활하게 추진하기 위해서는「전력산업구조개편촉진에관한법률」의 제정과「전기사업법」의 전면 개정 등 관련법의 입법이 필요했다. 이들 법안은 1999년 11월 국회에 제출되었으나 처리되지 못하였다. 뿐만 아니라 정부, 업계, 학계, 시민단체 간에 헐값매각 및 국부유출 우려, 전력수급 및 가격 불안정 가능성 등 구조개편의 효과와 영향에 관한 논란이 이어졌다. 이에 따라 추진일정 수정이 불가피하였으며, 노사협의, 관계부처 협의 등 다양한 의견수렴과 보완을 거쳐 입법절차를 재추진하여 2000년 12월에 국회를 통과하였다.

가. 단계별 구조개편 계획
성공적인 전력산업 구조개편 추진과 과도기의 부작용을 최소화하기 위하여 단계적으로 추진하도록 계획되었다. 제1단계는 구조개편 이전의 기존체제를 말한다. 한전이 발·송·배전 및 판매를 모두 독점하고 있으며, 일부 민자발전사업자가 한전에 전력을 공급하는 형태이다.

제2단계(발전경쟁단계)는 한전의 발전부문을 수개의 자회사로 분할하여 발전사업자간 경쟁을 유도하는 단계이다. 자회사의 수는 규모의 경제와 담합 방지 등을 감안하여 6개로 결정되었다. 이 단계에서 송·배전 및 판매는 과거와 같이 한전이 전담하게 된다. 발전자회사는 향후 전력수급 안정, 한전의 대외부채 현황을 고려하여 단계적으로 민영화를 추진하도록 계획되어 있었다.

제3단계(도매경쟁단계)는 배전부문을 한전에서 분리하여 경쟁체제를 도입함으로써 다수의 발전사업자와 다수의 판매사업자간 경쟁에 의해 전력거래가 이루어지도록 하는 단계이다. 송전망을 개방하여 배전회사가 이를 자유롭게 사용할 수 있도록 보장한다. 도매경쟁은 당초 2003년부터 실시할 계획이었으나, 계획대로 시행되지 못하고 있다.

제4단계(소매경쟁단계)는 전력시장 경쟁을 완성하는 단계로서 2009년부터 실시하는 것을 목표로 하고 있었다. 여기서는 배전망도 개방하여 일반소비자가 전력회사를 직접 선택하여 전력을 공급받을 수 있도록 하는 것이다. 따라서 판매부문의 지역독점이 사라지게 된다.

나. 발전분할과 발전경쟁 도입
2001년 4월 한전의 발전부문이 수력·원자력 1개 회사, 화력 5개 회사 등 6개의 발전자회사로 분리되었다.발전분할의 기본적인 원칙은 5개의 화력발전 자회사가 여러 면에서 공정한 경쟁여건을 갖도록 하는 것이었다. 즉, 발전회사별 설비규모, 전원구성 등을 균등하게 배분하도록 노력하였다. 실제 기저설비인 유연탄발전소를 핵심발전소로 하고, 여기에다 중간·첨두부하를 배분하였으며, 건설중인 발전소도 감안되었다. 발전설비 점유율은 수력·원자력이 32.4%인 것을 제외하고는 각 발전회사가 13% 내외의 비중을 차지하였다.

전력시장의 기본구조는 발전부문에서 6개 회사 및 민간발전회사가 공급자 일방의 입찰시장에 참여하고, 입찰된 전력은 한전이 모두 구입하여 소비자에게 판매하는 수요독점적 형태를 띠고 있다. 송배전망은 한전이 모두 보유한다. 전력거래소는 전력입찰, 급전계획 수립, 가격결정, 정산 등의 업무를 수행한다.

발전시장의 형태는 비용기준 입찰시장(CBP, Cost-based Pool)으로서 발전회사간 경쟁입찰에 의해 변동비가 낮은 발전기부터 전력공급 순위를 결정한다. 이러한 형태를 도입한 것은 경쟁적 전력시장제도 운영 경험이 전무한 상황에서 발생할 수 있는 초기의 거래규칙 및 가격결정체계의 불완전성이나 수요독점의 부작용을 최소화하면서도 향후 완전한 경쟁적 풀시장제도로의 이행을 원활하게 하기 위해서였다. 

다. 민영화 등 후속사항 추진현황
기본계획에 의하면 발전분할이 이루어진 후 1년이 지난 뒤, 즉 2002년부터 발전자회사 민영화에 착수하도록 되어 있었다. 이에 앞서 2000년 6월 안양·부천 열병합발전설비에 대한 매각이 이루어졌다. 이는 전력사업에 민간의 참여를 확대하고 향후의 발전회사 민영화를 촉진시키기 위한 것이었다.

당초 1개 발전회사에 대하여 우선 민영화를 추진하고, 그 결과를 참조하여 나머지 발전회사를 점차적으로 민영화한다는 계획을 갖고 있었다. 그러나 발전자회사의 민영화 과정은 많은 어려움에 봉착하였고, 결국 2004년부터 민영화 추진이 사실상 중단되어 있는 상태이다. 배전분할 논의도 2004년에 논의를 중단하도록 정부방침이 정해졌다. 해외사례를 충분히 검토하고 노조와의 협의를 거치도록 된 것이다.

따라서 2006년 더 이상 구조개편과 관련한 가시적인 움직임은 없는 상태이고, 비용기준 입찰시장 하에서 경쟁촉진을 위한 제도개선이 부분적으로 이루어지고 있는 상황이다.