우리나라에서 금융거래는 대부분 실명거래로 이루어지지만 가명 또는 차명 등으로 이루어지는 비실명 금융거래도 적지 않았다. 1982년의 한 조사에 의하면, 실명거래가 60% 수준에 그치고 있을 정도로 비실명금융거래는 금융관행으로 뿌리내리고 있었다.이러한 금융관행은군사정부가 등장한 직후인 1961년 7월 29일에 정부는 음성적인 자금을 양성화한다는 것을 내세워 「예․적금 등 비밀보장에 관한 법률」 제정하여 차명, 가명 등에 의한 비실명 금융거래를 합법화함으로써 강화되었다.

이러한 비실명거래는 각종 음성자금의 제도금융권으로의 추가적인 유입을 통한 금융저축의 증대를 통한경제성장 촉진이라는 긍정적인 측면을 가지고 있었으나 공정한 금융관행과 경제질서를확립하는 것에 장애가 되었다. 이러한 비실명자산은 부정축재 자금, 정치자금, 부동산투기자금, 각종 자금이 거래의 추적을 불가능하여 하여 이른바 돈세탁 수단이 되고 있었다.그뿐 아니라 비실명자산이 존재하는 경우 종합과세가 불가능하고, 비실명자산이 돈세탁을 통해 상속세, 증여세 등 각종 세금을 포탈하는 수단으로 악용되는 등 조세의 평형성을 크게 해치고 있었다.

정부는 비실명거래 합법화에 따른 문제점을 해소하고 조세의 형평성을 높여 경제정의를 실현하고, 국민경제의 건전성을 높이기 위해 금융실명제를 실시하고자 하였다. 특히 1982년에 발생한 거액어음부정사건(이철희․장영자사건)은 건전한 금융 및 경제 질서의 중요성을 일깨워 금융실명제 추진의 계기가 되었다. 그에 따라 1982년 7월 3일 금융실명화조치가 발표되고 그해 말에「금융실명제에 관한 법률」이 제정되었다. 그러나 이 금융실명제는 부정적인 여론과 준비의 부족 등을 이유로 일부 실시되거나 유보되고 말았다. 정부는 금융실명제 실시에 대한 국민적 기대가 높아지고 그 준비가 어느 정도 끝난 1993년 8월 12일대통령긴급명령 형식으로 ‘금융실명제’를 전격적으로 실시하였다.

정부는 1982년 7월 3일 처음으로 금융실명화조치라는 이름으로 금융실명제 실시를 천명하고 그 구체적인 계획을 제시하였다. 즉 정부는 1983년 7월 1일 이후 예금, 주식, 국공채, 회사채 등의 모든 금융거래를 실명제로 하고 금융종합과세율을 대폭 인하하되 금융자산소득을 종합 과세하고, 실명화과정에서 출처가 불분명한 자금이라도 일정한 조건을 충족하면 조세상 책임을 묻지 않겠다는 방침을 제시함으로써 금융실명화 추진 방침을 발표하였다. 

그 일부 내용은 국회심의과정에서 수정되었으나, 대부분은 그 해 말에 제정된「금융실명제에 관한 법률」에 반영되었다. 정부는 금융실명거래를 정착시키기 위해 금융실명거래에 대한 비밀을 보장하고 실명화된 자금에 대해서 자금출처조사를 배제하였으나, 비실명거래에서 발생한 이자, 배당 소득에 대해서는 실명거래의 소득 보다 더 높은 세율을 적용하고 행정 및 금융의 업무전산화에도 박차를 가하기로 하였다. 이 법률이 제정됨으로써 금융실명제는 법적은 근거는 확보되었으나, 그 실시는 1986년 1월 이후로 연기됨으로써 장기간 표류하는 상황이 전개되었다.

정부는 금융실명제 실시를 위해 금융기관과 국세청의 업무전산화를 적극적으로 추진하였고 그 정책이 어느 정도 성과를 거둔 1988년 10월 경제의 안정성장과 선진화합 경제추진대책을 발표하면서 1991년 1월부터 금융실명제를 전면적으로 실시할 것으로 예고하였다. 정부는 금융소득의 종합과세 준비를 위해 1989년 4월 재무부 산하에 금융실명거래추진준비단을 발족시키고 정부 및 금융기관의 각 분야 대표를 구성된 금융실명제추진실무대책위원회를 조직하고 구체적인 방안을 준비해 갔다. 그러나 1989년 하반기부터 경기가 침체되고 물가가 불안해지는 가운데, 금융실명제 실시 준비가 구체적으로 드러나자 금융자산 보유 상황 노출과 세부담 증가에 대한 우려가 제기되고 자금이 금융시장에서 부동산시장으로 이탈하는 움직임이 나타나고 금융실명제에 대한 부정적 여론이 강화되자 정부는 1990년 4월 경제활성화종합대책을 발표하면서 금융실명제 실시 연기를 이에 포함하였다.

김영삼 정부는 대통령 임기 중에 금융실명제를 반드시 실시하겠다는 의지를 표명하고 그 준비작업을 지속적으로 추진하였다. 기존의 금융실명제에 관한 법률은 금융실명제가 실시된 이후 비실명금융자산의 인출을 무기한 허용하여 대규모 자금이탈을 방치하고 있고, 보험 등 일부 금융자산을 대상에서 제외하여 형평성의 문제를 가지고 있었다. 이와 같이 금융실명제를 실시하기 위해서는 금융실명거래에 관한 법률의 개정이 불가피한데, 이렇게 되는 경우 비실명자산의 인출로 인한 대규모 자금의 이탈과 그에 따른 금융시장의 동요는 물론이고 경제의 혼란이 우려되었다. 정부는 이러한 부작용을 줄이고자 1993년 8월 12일 20시를 기해 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급재정경제명령 형식을 빌어 금융실명제를 전격적으로 실시하였다.

柳漢晟,《韓國財政史》 광교, 2002