「헌법」의 제8차 개정은 12·12에서 5·17로 이어지는 일련의 과정을 통하여 이루어졌다.

유신체제의 몰락을 가져온 ‘10·26사태’ 후의 우리 정치상황은 한마디로 표현한다면 ‘민주헌법에 의한 새 정치’에의 기대감에 사로잡힌 ‘정치의 봄’이었다. 즉 비상계엄이 선포된 상황 아래서도 우리 사회에 팽배해진 새로운 헌법에의 의지는 바로 우리 국민의 생활 속에 파고들 수 있는 새로운 생활규범으로서의 헌법을 마련해 보겠다는 광범위한 합의의 표현이었다고 볼 수 있다. 1979년 11월 26일 당시의 국회에 여야동수로 ‘헌법개정심의특별위원회’가 구성되고 또 행정부도 ‘헌법연구반’활동을 바탕으로 1980년 3월 14일에는 각계인사 69명으로 ‘헌법개정심의위원회’를 구성하여 개헌작업을 진행시키는 등 새 헌법질서를 모색하는 움직임은 여야를 초월한 하나의 범국민적인 일이었다.

그러나 1979년 12월 일어난 이른바 ‘12·12사태’는일부 군부세력이 또다시 정치에 관여하는 계기를 만들어 1980년 5·17비상계엄 전국확대조치를 낳고 그것은 결국 군부가 정치의 표면에 등장하는 디딤돌이 되었다. ‘5·17조치’로 모든 정치활동이 금지되고 계엄해제를 요구할 수 있는 국회의 집회조차 군부에 의해 봉쇄된 가운데 ‘국가보위비상대책위원회’가 구성되었다.

이른바 신군부 세력은 12월 12일 군사쿠데타를 일으켜 실세로 등장한 후 1980년 5월 17일 비상계엄을 전국으로 확대하고 다음날부터 일어난 5·18민주화운동을 진압하면서 개헌논의를 봉쇄하였다. 5월 31일 정부는 국가보위비상대책위원회령을 발령하여 국가보위비상대책위원회를 설치하였다. 이 위원회는 사실상의 최고기관으로서 국정전반을 통제하였다. 9월 1일 국가보위비상대책위원회 위원장 전두환이 대통령이 되면서 개헌을 추진하여 정부에서 헌법개정안을 마련하였다. 10월 23일 국민 투표를 거쳐 1980년「헌법」이 공포되었다.

주요 개정내용은 다음과 같다.

첫째, 민주복지국가를 향한 국가적 이상과 목표가 실천가능하도록 제도적으로 보장하였다.

둘째, 국가의 의무와 책임을 강화하되, 국민의 기본적 권리를 대폭 신장확대하여 인권보호에 만전을 기하였다.

셋째, 우리가 처하여 있는 국내외적 여건과 북한공산집단의 위협에 대처하여 국가의 안전과 번영의 기틀을 마련하기 위하여 대통령제 정부형태를 채택하되, 임기는 7년으로 하고 중임이 불가능하도록 하였으며, 임기 또는 중임금지에 관한 헌법개정은 개정당시의 대통령에게는 효력이 없게 하여 장기집권을 배제하였다.

넷째, 대통령선거는 직선제의 폐단을 감내하기 어려운 우리의 현실여건을 고려하여 간선제를 채택하되, 대통령선거 시마다 국민에 의하여 새로이 선거인단을 선출하고, 선거인단에는 정당원도 포함될 수 있게 하며, 그 수는 최소한 5,000인 이상이 되도록 하여 국민의 의사를 광범위하게 집약할 수 있도록 함으로써 직선제와 같은 효과를 얻도록 하고, 종전의 통일주체국민회의에 의한 선거와는 달리 복수후보의 자유경쟁을 보장하여 정권의 평화적 교체를 위한 제도적 장치를 마련하였다.

다섯째, 대통령제 정부형태에서 나타날지도 모르는 행정부의 독주와 전단을 방지하고 책임정치를 구현할 수 있도록 하기 위하여 대통령의 권한을 제한하는 반면, 국회의 견제기능과 사법부의 독립성을 강화하여 권력분립에 충실을 기하였다.

여섯째, 부정부패·방종요소를 배제하여 도의정치를 확립하고 사회정의가 실현되도록 하기 위하여 국회의원의 국익우선의무와 청렴의무조항등을 신설하였다.

일곱째, 정직하고 성실하게 노력하는 국민이 잘 살 수 있는 사회기풍의 조성과 경제성장의 혜택을 모든 국민이 고루 누릴 수 있는 복지국가의 건설을 지향하여 국가의 사회복지시행의무, 독·과점의 폐단규제, 중소기업의 보호·육성, 국토의 균형있는 이용, 소비자보호등 경제질서에 관한 새로운 조항을 대폭신설하여 산업의 발전과 부의 균배에 기여하도록 하였다.

1980년 헌법의 의의는 다음과 같다.
첫째, 국민의 기본권을 보강하고 기본권에 대한 본질적 내용의 침해금지조항을 두어 기본권 보장의 실효성을 높이려고 노력한 점

둘째, 대통령이 갖는 국회해산권과 비상조치권을 제한함으로써 그 악용 내지는 남용의 소지를 줄인 점

셋째, 대통령이 갖던 국회의원 1/3의 추천권을 삭제한 점

넷째, 대통령의 임기를 7년 단임으로 정한 점 등은 10·26사태 이후의 개헌논의에서 나타난 국민의 여론을 많이 반영한 것이었다.

1980년 「헌법」은 유신헌법의 비민주적인 요소를 많이 완화 내지 배제하면서 유신헌법에서 폐지되었던 제도를 부활시키거나 새로운 규정을 적지 않게 신설하여 1972년 「헌법」보다 발전한 것이었다.

그러나 1980년 「헌법」은 「헌법」 시행에 필요한 여러 부속법률들도 국회가 아닌 국가보위입법회의에서 제정되었기 때문에 절차적 정당성을 확보할 수 없었다. 국민투표에 의하여 형식상 민주적 정당성을 확보하기는 하였지만, 군사쿠데타세력에 의해 조성된 강압적인 분위기 속에서 만들어졌다는 점에서 진정한 민주적 정당성이 확보되었다고 하기는 어렵다고 볼 수도 있다.

법제처《대한민국법령연혁집》
정종섭《헌법학원론》박영사, 2006

현대호(한국법제연구원 부연구위원)

2006. 12. 01

2014. 02. 20